Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 404/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zarzucił przy tym naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, błędną wykładnię wskazanych poniżej przepisów i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie, w szczególności poprzez:
- - naruszenie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), dalej jako "u.p.p.u.w.", poprzez uznanie za prawidłową odmowę przekształcenia prawa w sytuacji, w której stronie na podstawie ww. przepisów w pierwotnym ich brzmieniu (po wyroku TK K29/13) przysługuje roszczenie o przekształcenie;
- - naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 6, 7 i 8 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." poprzez oddalenie skargi pomimo wadliwych ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy i przyjęcia, że prowadząca również działalność rolniczą strona nie znajduje się w kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, a przedmiotowa nieruchomość nie podlega ustawie.
Wobec tak zakreślonych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaznaczył przy tym, że nie zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K29/13), pominął fakt, że przepisy art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. w jej pierwotnym brzmieniu nie wykluczają możliwości żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przez stronę niniejszego postępowania. W opinii skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie spełnione zostały zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe przesłanki (w oparciu o pierwotne brzmienie art 1 ust. 1 i 3 ww. ustawy) umożliwiające ubieganie się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podniesiono również, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do okoliczności, że działalność skarżącego kasacyjnie, będącego osobą fizyczną, obejmuje również działalność rolniczą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, ogłoszonym w dniu 17 marca 2015 r. (Dz.U. poz.373) orzekł, że: " Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz.
83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji".
Jeśli chodzi o art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli, to Trybunał podzielił pogląd wyrażony w wyroku o sygn. K 8/98, rozwinięty następnie w wyroku o sygn. K 9/08, że postępowanie zainicjowane przez podmioty o legitymacji szczególnej - jakimi są jednostki samorządu terytorialnego - ma charakter kontroli abstrakcyjnej i zmierza do ochrony interesu publicznego, a nie tylko interesu konkretnego wnioskodawcy lub interesu komunalnego w ogólności. Trybunał uznał, że sformułowane przez wnioskodawców zarzuty sprzeczności zaskarżonej regulacji z art. 2 Konstytucji dotyczą zarówno przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości, których właścicielami są jednostki samorządu terytorialnego, jak i tych nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa.
Trybunał podkreślił również, że dodatkowym argumentem, zdecydowanie przemawiającym za objęciem kontrolą konstytucyjną wszystkich wypadków przekształcenia, w oderwaniu od podmiotu będącego publicznym właścicielem nieruchomości, jest konieczność zachowania równego standardu w odniesieniu do wszystkich uprawnionych. Fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Konsekwencją, która wynika z wydanego przez Trybunał wyroku z dnia 10 marca 2015 sygn. akt K 29/13, w związku z przyjęciem, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest zatem stwierdzenie, że z dniem wejścia w życie tego orzeczenia należało powrócić do pierwotnego brzmienia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. Przepis, w brzmieniu sprzed dokonanej nowelizacji przewidywał, że z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych.
Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2, a ponadto spółdzielnie mieszkaniowe oraz osoby fizyczne lub prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA 21.11.2018 r., sygn. akt I OSK 1280/18).
Odnosząc się do istoty sporu wskazać należy, że przesłanka przedmiotowa co do charakteru nieruchomości, wskazana w art. 1 ust. 1 ustawy w jego brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 29/13, musi ziścić się nie tylko w dniu 13 października 2005 r., ale również w chwili przekształcenia prawa. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, w stanie prawnym właściwym dla niniejszej sprawy, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne.
Sytuację prawną skarżącego kształtują przywołane przepisy zarówno od strony podmiotowej jak i przedmiotowej. Przede wszystkim według prawidłowych i niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń na dzień wejścia w życie ustawy skarżący nie był użytkownikiem wieczystym, bowiem nabył on nieruchomość na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. od osoby fizycznej.
Niewątpliwie osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej (jak w niniejszej sprawie na podstawie umowy sprzedaży) mogła wnieść o przekształcenie tego prawa w prawo własności, jeśli podmiot, od którego nabyła prawo użytkowania wieczystego spełniał ustawowe kryteria, w tym przypadku określone w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Jednakże przesłanka przedmiotowa co do charakteru nieruchomości, wskazana w art. 1 ust. 1 ustawy w jego brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 29/13, musi ziścić się nie tylko w dniu 13 października 2005 r., ale również w chwili przekształcenia prawa. Taki wniosek wypływa z uzasadnienia wyroku TK z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, w którym wskazuje on, że zasadniczym skutkiem zakwestionowanego powołanym wyrokiem TK rozszerzenia kręgu uprawnionych jest przyznanie prawa własności osobom fizycznym i prawnym, które - jako użytkownicy wieczyści - wykorzystują nieruchomości w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Jak wynika z postanowień powołanego aktu notarialnego skarżący kasacyjnie jest przedsiębiorcą prowadzącym pozarolniczą działalność gospodarczą pod firmą i wskazaną nieruchomość nabył w ramach tej działalności gospodarczej.
Zauważyć należy, że w uzasadnieniu powołanego wyroku z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, TK wskazał, że przyznanie osobie niespełniającej ustawowych kryteriów prawa do uzyskania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości tylko dlatego, że jej poprzednik prawny takie prawo posiadał, godziłoby w dobra prawne zaakcentowane w powołanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, w tym naruszałoby regulacje prawa europejskiego zakazujące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom (art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), jako że decyzja wydana w oparciu o przepisy omawianej ustawy ma charakter konstytutywny i konkretyzuje ona normy prawa materialnego w stanie faktycznym i prawnym ustalonym i obowiązującym w dacie jej podejmowania.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego poprzez niewzięcie pod uwagę wskazanych symboli z PKD podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że nie zasługują one na uwzględnienie. Symbole PKD nie świadczą bowiem, iż nieruchomość ma służyć do celów rolnych. Przeczy temu umowa sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2016 r., określająca przeznaczenie dla celów prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej – przedsiębiorstwa handlowo – usługowego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.