Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2464/13 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego.
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta P. i Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, uchylił w całości decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2011 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 177.269 zł. na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P., obręb [...], oznaczonej jako działka nr 2378/2 o pow. 0,3749 ha i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Wskazana nieruchomość została objęta decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r. udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi obwodowej miasta P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi przeznaczonymi pod budowę drogi. Orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r.
Następnie orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Podkarpacki orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 177.269 zł na rzecz PKP S.A. z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta P. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta P. wskazując, że działka 2378/2 nie przeszła na mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie decyzji Wojewody Podkarpackiego, udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego w całości i umorzył postępowanie. Minister stwierdził, że z analizy orzeczenia zezwalającego na realizację inwestycji drogowej jednoznacznie wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 2378/2 nie stała się własnością Skarbu Państwa.
Została ona objęta pkt 6 tej decyzji, jako działka, co do której przewiduje się ograniczenie w korzystaniu.
W związku z tym nie może ona być przedmiotem postępowania o ustalenie odszkodowania, gdyż nie nastąpił w stosunku do niej skutek opisany w art. 12 ust. 4d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. (Dz. U. z 2013 r., poz. 687)
Organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
W skardze do sądu PKP S.A. w Warszawie wniosła o uchylenie w/w decyzji zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.
W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w odniesieniu do dróg krajowych nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a dotychczasowym użytkownikom wieczystym przysługuje odszkodowanie.
Zdaniem Sądu w pkt 6 decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] marca 2010 r. wymieniono działkę 2378 w wykazie działek, dla których przewiduje się ograniczenia w korzystaniu, jednak ani w pkt 3 decyzji z dnia 19 marca 2010 r., dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości na potrzeby inwestycji ani w innym punkcie tej decyzji nie orzeczono o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na tej działce.
W opinii Sądu na mocy decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r. udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie doszło do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki 2378/2.
Sąd ustalił, że z akt sprawy wynika, iż w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr 2378/2 nie istniała w sensie prawnym, a jej podział został dopiero zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2010 r.
Sąd odniósł się też do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności i stwierdził, że organ drugiej instancji nie może ograniczyć się do kontroli pierwszoinstancyinego orzeczenia lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie – czyli rozpatruje sprawę, a nie tylko odwołanie.
Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik PKP S.A. domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wyrokowi zarzucił:
- a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tego przepisu i umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania nie została spełniona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- c) naruszenie prawa materialnego tj. art. 12 ust. 4f w zw. z art. 12 ust. 4e, art. 12 ust. 4d oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na ograniczeniu ich zastosowania do nieruchomości wymienionych w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jako tych wobec których dotychczasowe prawa wygasły i wyłączeniu z ich zakresu nieruchomości faktycznie przeznaczonych na pasy drogowe, a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na braku zastosowania tych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., gdyż umorzenie postępowania było zasadne.
Trafna bowiem była analiza dokonana przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który stwierdził, że wobec tego, że nie doszło do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P., obrębie [...], oznaczonej jako działka 2378/2 – brak jest podstaw aby ustalać odszkodowanie.
Wobec powyższego postępowanie jakie przeprowadził Wojewoda Podkarpacki było bezprzedmiotowe i stąd decyzja Ministra aby uchylić decyzję Wojewody Podkarpackiego w całości i umorzyć postępowanie była zasadna.
Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 2378/2 nie stała się własnością Skarbu Państwa.
Jak wynikało z pkt 6 decyzji, Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r. udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi obwodowej miasta P., została ona objęta ograniczeniem w korzystaniu.
Biorąc powyższe pod uwagę nie doszło też w ocenie Sądu do naruszenia art. 12 ust. 4f w zw. z art. 12 ust. 4e i art. 12 ust. 4d oraz art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez Sąd I instancji.
Organy nie miały podstaw aby analizować stan faktyczny sprawy.
Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 w/w ustawy w odniesieniu do dróg krajowych nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
W myśl zaś art. 12 ust. 4d wspomnianej ustawy "jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość drogowa stanowiąca własność Skarbu Państwa, albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Zgodnie z art. 12 ust. 4f tej ustawy dotychczasowym użytkownikom wieczystym przysługuje odszkodowanie.
Skoro w żadnym punkcie decyzji Wojewody Podkarpackiego nie orzeczono o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działce 2378 to brak było przedmiotu sprawy, aby orzekać o odszkodowaniu.
Słusznie stwierdza też Sąd pierwszej instancji, że ocena prawidłowości decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] marca 2010 r. pozostaje poza oceną prawną w przedmiotowym postępowaniu tak jak i okoliczność dotycząca faktycznego wykorzystywania działki 2378/2 jako pas drogowy.
Nie ulega wątpliwości, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jak to wielokrotnie podkreślały w orzeczeniach sądy administracyjne dwuinstancyjność postępowania to prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego.
Czyli nie tylko rozpatrzenie zarzutów odwołania, ale ponowne rozpatrzenie sprawy.
W konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.