Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2027/12 oddalił skargę T. R. i A. R. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz m.st. Warszawy pod drogę publiczną, położoną w Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]ha, na rzecz T. R. i A. R. w kwocie 2.734.358 zł, powiększonej o kwotę 10.000 zł. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 16 kwietnia 2011 r.
W dniu 23 stycznia 2012 r. T. R. i A. R. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją, powołując art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jako podstawę wznowienia.
Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2011 r.
W uzasadnieniu organ podał, że rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego nr 50 jest powszechnie znane i widnieje na stronie internetowej Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego, zaś projekt uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego był przedmiotem konsultacji społecznych i był dostępny do wglądu na etapie sporządzania operatu szacunkowego. Organ wskazał, że okoliczności podnoszone przez wnioskodawców były im znane przed wydaniem decyzji odszkodowawczej. W związku z powszechną dostępnością rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego oraz konsultacjami społecznymi organ stwierdził, że nie został zachowany termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 k.p.a. Organ stwierdził również, że w sprawie tej nie wyszły na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody warunkujące wydanie decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W zażaleniu strony nie zgodziły się z organem, że okoliczności podniesione we wniosku o wznowienie postępowania nie stanowią nowych okoliczności w sprawie.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawcy jako nową okoliczność wskazali wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr 50 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie. Wojewoda stwierdził, że rozporządzenie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 10 sierpnia 2007 r. (Nr 156, poz. 4276). Z kolei Uchwala Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 76/11 z dnia 20 czerwca 2011 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 20 lipca 2011 r. (Nr 128, poz. 4086). Treść wyżej wymienionych aktów prawa powszechnie obowiązującego została upubliczniona w sposób, który pozwalał każdemu na zapoznanie się z nimi.
Wojewoda stwierdził jednocześnie, że wnioskodawcy nie wykazali okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, albowiem możliwość zapoznania z ww. aktami prawnymi istniała już w dniach odpowiednio 10 sierpnia 2007 r. oraz 20 lipca 2011 r., podczas, gdy wniosek o wznowienie został nadany dopiero w dniu 19 stycznia 2012 r. Wnioskodawcy nie wskazali we wniosku daty powzięcia przez nich wiedzy o treści ww. aktów prawnych, a także nie wyjaśnili przyczyn złożenia wniosku w dacie tak odległej od zaistnienia okoliczności.
Organ odwoławczy stwierdził nadto, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż biegły rzeczoznawca majątkowy oraz organ administracji, rozstrzygający sprawę odszkodowawczą, nie mieli wiedzy o wydaniu ww. aktów prawnych. Nielogiczny jest argument skarżących podniesiony w zażaleniu, iż z treści decyzji odszkodowawczej nie wynika, aby organ administracji dysponował wiedzą o treści ww. aktów normatywnych, albowiem akty te nie zawierają podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygania przez organ o ustaleniu wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Przyjmuje się powszechnie, iż organy administracji z urzędu posiadają wiedzę o treści prawa powszechnie obowiązującego, albowiem bez tej wiedzy nie jest możliwe stosowanie prawa.
Z tego względu, w ocenie organu, nie może odnieść zamierzonego skutku podnoszenie przez skarżących okoliczności wydania aktów prawa powszechnie obowiązującego jako nowych okoliczności w sprawie.
Wojewoda podał, że do wykrycia wskazanych uchybień formalnych wniosku o wznowienie postępowania nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a.
Postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi T. R. i A. R., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 148 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż okoliczności zgłoszone we wniosku o wznowienie postępowania nie stanowią nowych dla organu okoliczności faktycznych, jak również, że skarżący nie wykazali, że wniosek o wznowienie został złożony w ustawowym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że wnioskodawcy nie wskazali żadnej nowej okoliczności faktycznej, ani nowego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z treści wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Wnioskodawcy jako nową okoliczność wskazali rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr 50 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie, które to rozporządzenie opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 10 sierpnia 2007 r. Nr 156, poz. 4276 i weszło w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia. Wskazali też na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 76/11 z dnia 30 czerwca 2011 r., która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 20 lipca 2011 r. Nr 128, poz. 4086.
W ocenie Sądu I instancji, niezależnie od tego, kiedy wnioskodawcy zapoznali się z aktem prawa miejscowego, funkcjonowanie w systemie prawnym tego aktu nie stanowi przesłanki określonej przez ustawodawcę w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Akt prawa miejscowego nie stanowi przesłanki wznowieniowej, albowiem jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który je ustanowił. Nie jest zatem, jak wskazano we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, nową okolicznością faktyczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższego ustalenia nie zmienia fakt, czy wnioskodawcom znana była treść tego aktu, czy też nie. Nie ma też znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, kiedy wnioskodawcy powzięli wiedzę o treści tego aktu. Niezasadny jest tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 149 § 3 k.p.a. i odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Podanie bowiem, jako przesłanki wznowienia innej przyczyny niż wymieniona w art. 145 § 1 k.p.a., a taki przypadek - co jednoznacznie wynika z treści wniosku o wznowienie postępowania – zachodzi w niniejszej sprawie, stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania. Wyczerpujące wyliczenie podstaw wznowienia postępowania oznacza niedopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie niewyliczonej w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, która ustanowiona jest w art. 16 § 1 k.p.a., niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia podstaw wznowienia postępowania.
Już zatem z tej przyczyny niedopuszczalne było wznowienie postępowania i badanie tej podanej przez strony przesłanki. Powszechnie obowiązujące prawo, jak również prawo powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania. Wobec oczywistości braku przesłanki wznowienia postępowania, zasadna była odmowa jego wznowienia.
Ponadto wskazano, że kwestionowanie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego także nie stanowią przesłanki wznowienia. Powyższe mogło być podnoszone w postępowaniu w trybie zwykłym. Sama kwestia terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. przewidzianego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania pozostaje w tej sytuacji bez znaczenia w sprawie. Uznając rozważania organów obu instancji za zbędne w tym zakresie, Sąd I instancji stwierdził, że powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. R. i A. R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą nowe okoliczności, czego rezultatem było oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie przyjął, iż skarżący nie wskazali na nowe okoliczności faktyczne lub nowy dowód uzasadniający wznowienie postępowania. Podstawą wniosku o wznowienie są nowe okoliczności wynikające z zakwestionowania przez skarżących wiarygodności i prawidłowości operatu szacunkowego, będącego podstawą decyzji administracyjnej ustalającej kwotę odszkodowania. Operat ten został sporządzony w sposób niezgodny z zasadami ustalonymi dla dokonywania wycen nieruchomości metodą porównawczą. Rzeczoznawca na potrzeby wyceny przyjął bowiem szereg nieruchomości będących nieruchomościami nieporównywalnymi do wycenianej.
W ocenie wnoszących skargę kasacyjną wadliwość operatu dyskwalifikuje samą decyzję administracyjną. Wadliwość operatu jest okolicznością nową, która nie mogła być podniesiona przed wydaniem decyzji, a tym samym zasadne jest wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej wymienionymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te określają kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że istotną kwestią w przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania, w oparciu o przesłanki wskazane w art. 145 § 1 k.p.a., jest ustalenie przez organ administracji publicznej, czy podanie to zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się zgodnie, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1585/11 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z przytoczonego uregulowania wynika zatem, że strona może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.
Zachowanie jednomiesięcznego terminu, na który wskazano powyżej jest o tyle istotne, że stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania może więc nastąpić tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu.
W badanej sprawie Sąd I instancji zasadnie za trafną uznał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowień wydanych przez organy administracji obu instancji. Naczelny Sąd Administracji stoi także na stanowisku, iż podstawą wznowienia nie może być okoliczność powzięcia przez skarżących kasacyjnie wiadomości o funkcjonowaniu w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego – rozporządzenia nr 50 Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im Fryderyka Chopina w Warszawie, który to akt był promulgowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 10 sierpnia 2007 r. Nr 156 poz. 4276. Fakt publikacji rozporządzenia oznacza podanie go do publicznej wiadomości, zatem nie znajomość tego aktu prawnego przez skarżących kasacyjnie nie może stanowić usprawiedliwienia niedotrzymania terminu (ignorantia iuris nocet).
Fakt pozostawania w obiegu prawnym aktu, którego istnienie znane jest powszechnie od 10 sierpnia 2007 r. stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia postępowania wznowieniowego zainicjowanego wnioskiem z dnia 23 stycznia 2003 r. Uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 30 czerwca 2011 r. opublikowana 20 lipca 2011 r. na którą powołują się skarżący kasacyjnie nie może także stanowić podstawy wznowienia jako okoliczność zaistniała już po wydaniu decyzji przyznającej odszkodowanie ([...] marca 2011 r.).
Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, co zasadnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowi podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. zamykającej drogę do badania merytorycznej zasadności żądania o wznowienie postępowania i decyzji dotychczasowej.
Skoro odmówiono wszczęcia postępowania z powodów formalnych wynikających z art. 148 § 2 k.p.a. to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. jest nieuprawniony, bowiem Sąd I instancji nie zajmował się analizą wskazanej merytorycznej przesłanki wznowienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.