Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 249/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 lipca 2019 r. sygn. II SAB/Gl 15/19 uwzględnił skargę J.B. i S.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewody Śląskiego w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3).

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 13 lutego 2019 r. S.B., działający w imieniu własnym oraz w imieniu brata J.B., na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2001 r. na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.; dalej: "ustawa reformująca"), Skarżący wnieśli o stwierdzenie przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wskazanych w tym wniosku działek. Działki będące przedmiotem postępowania stanowiły część gospodarstwa rolnego "[...]", które w 1923 r. zakupił dziadek skarżących. Wniosek ten uzupełniono pismem z dnia 24 maja 2002r. Jednak właściwy do rozpoznania wniosku Wojewoda Śląski, do dnia złożenia skargi nie zakończył postępowania.

Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący wskazali, że wydanie przez Wojewodę Śląskiego decyzji kończącej postępowanie, którego sposób prowadzenia zaskarżono, niezbędne jest dla uzyskania odszkodowania za pozbawienie prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, przedstawiając szczegółowo przebieg postępowania w sprawie.

Organ wskazał, że S.B., S.U., M.B., J.B. oraz P.B., działając na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy reformującej wnieśli o stwierdzenie przejścia na własność Skarbu Państwa wskazanych w tym wniosku działek oraz o wypłatę odszkodowania na ich rzecz.

Po modyfikacji wniosków m.in. pismem z dnia 4 maja 2005 r. ustalono, że ostatecznie ich przedmiotem były działki położone w C.:

1. - nr: [...], [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...]9, [...]10 - oznaczone na karcie mapy nr 99;
2. - nr: [...]11, [...]12, [...]13, [...]14, [...]15, [...]16 - oznaczone na karcie mapy nr 159;
3. - nr: [...]17, [...]18 - oznaczone na karcie mapy nr 160;
4. - nr: [...]19, [...]20, [...]21, [...]22, [...]23 - oznaczone na karcie mapy nr 161.

Z treści wniosków wynikało, że nieruchomości w nich opisane, położone w C., zajęte pod drogi publiczne, stanowiły kiedyś współwłasność J1. i S. małż. B. oraz ich pięciorga dzieci i opisane były w akcie notarialnym z 15 listopada 1948 r., ujawnionym w księdze wieczystej obecnie o nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. W Dz. I-O tej księgi nie ma ujawnionych działek ewidencyjnych, a jedynie figuruje zapis: "parcele rolniczo - budowlane, użyteczność publiczna“ o obszarze 15,3567 ha, położona w C., w dzielnicy L. Na podstawie tego dokumentu nie było zatem możliwe ustalenie, czy nieruchomość opisana w tej księdze jest tożsama z nieruchomością składającą z działek ewidencyjnych opisanych we wnioskach, a tym samym nie można stwierdzić, czy działki te stanowiły kiedykolwiek własność wnioskodawców.

Ostatecznie ustalono, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...]14 stanowiła własność Skarbu Państwa, natomiast działki nr [...], [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...] (powstała z podziału działki nr [...]9), [...]11, [...]12, [...]13, [...]19, [...]20, [...]21, [...]24 (powstała z podziału działki nr [...]22), [...]14 były własnością Gminy C., a działki nr [...]10, [...]15, [...]16, [...]17, [...]18, [...]23 miały nieuregulowany stan prawny (brak było dokumentu pozwalającego ustalić ich właściciela). Ustalono także, że większość ww. działek była zajęta pod drogi gminne, a część pod drogę krajową.

Decyzją z dnia 7 lutego 2007 r. nr [...] odmówiono stwierdzenia nabycia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę C. własności nieruchomości położonych w C., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka:

1. - nr [...] o pow. 0,0008 ha, karta mapy nr 99; nr [...]1 o pow. 0,0725 ha, karta mapy nr 99; nr [...]2 o pow. 0,0708 ha, karta mapy nr 99; nr [...]3 o pow. 0,0773 ha, karta mapy nr 99; nr [...]4 o pow. 0,5201 ha, karta mapy nr 99; nr [...]5 o pow. 0,2242 ha, karta mapy nr 99; nr [...]6 o pow. 0,7976 ha, karta mapy nr 99; nr [...]7 o pow. 0,0027 ha, karta mapy nr 99; nr [...]8 o pow. 0,0051 ha, karta mapy nr 99; nr [...]24 o pow. 0,2402 ha, karta mapy nr 99, powstałej z podziału działki nr [...]9 o pow. 0,2586 ha; nr [...]11 o pow. 0,1989 ha, karta mapy nr 159; nr [...]12 o pow. 0,1739 ha, karta mapy nr 159; nr [...]13 o pow. 0,1663 ha, karta mapy nr 159; nr [...]19 o pow. 0,7608 ha, karta mapy nr 161; nr [...]20 o pow. 0,1122 ha, karta mapy nr 161; nr [...]21 o pow. 0,0396 ha, karta mapy nr 161; nr [...]25 o pow. 0,0401 ha, karta mapy nr 161, powstałej z podziału działki nr [...]22 o pow. 0,0960 ha; stanowiących w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Gminy C.;
2. - nr [...]14 o pow. 0,1247 ha, karta mapy nr 159, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa;
3. - nr [...]10 o pow. 0,0795 ha, karta mapy nr 99, nr [...]15 o pow. 0,0703 ha, karta mapy nr 159, nr [...]16 o pow. 0,0265 ha, karta mapy nr 159, -nr [...]17 o pow. 0,1430 ha, karta mapy nr 160, nr [...]18 o pow. 0,1958 ha, karta mapy nr 160, nr [...]23 o pow. 0,0590 ha, karta mapy nr 161, o nieuregulowanym stanie prawnym.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia 11 stycznia 2008 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 lutego 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister w decyzji wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie należy w pierwszej kolejności zbadać interes prawny wnioskodawców, bowiem w razie braku interesu prawnego - nie można wydać decyzji merytorycznej, a także rozważyć prowadzenie odrębnego postępowania w odniesieniu do działek wymienionych w punkcie 3 uchylonej decyzji, tj. działek, których właściciel nie został ustalony.

Wojewoda Śląski, ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w decyzji Ministra, z uwagi na różne stany prawne nieruchomości, odrębnie poprowadził postępowania w sprawie działek nr [...]10, [...]15, [...]16, [...]17, [...]18, [...]23 (obecnie sprawa nr [...]) oraz w sprawie działek nr [...], [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]61, [...]7, [...]8, [...]24 (powstała z podziału działki nr [...]9), [...]11, [...]12, [...]13, [...]19, [...]20, [...]21, [...]25 (powstała z podziału działki nr [...]22), [...]14 (sprawa nr [...]).

Pismem z dnia 28 lipca 2008 r. wezwano wnioskodawców do uzupełnienia akt sprawy o dokument, z którego bezsprzecznie będzie wynikało, iż mają oni interes prawny do żądania rozstrzygnięcia co do działek nr [...], [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...]24 (powstała z podziału działki nr [...]9), [...]11, [...]12, [...]13, [...]19, [...]20, [...]21, [...]25 (powstała z podziału działki nr [...]22), [...]14 oraz działek nr [...]10, [...]15, [...]16, [...]17, [...]18 [...]23, a więc z którego jasno będzie wynikało, iż wnioskodawcy, bądź ich spadkodawcy byli w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami działek, co do których żądają regulacji ich stanu prawnego w trybie art. 73 ww. ustawy.

Wynikiem ponownie przeprowadzonego postępowania w stosunku do działek nr [...], [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...]24, [...]11, [...]12, [...]13, [...]19, [...]20, [...]21, [...]25, [...]14 było wydanie w dniu 21 października 2008 r. przez Wojewodę Śląskiego decyzji nr [...] umarzającej postępowanie w tej sprawie. Decyzja ta stała się ostateczna 6 listopada 2008 r. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...]14 był Skarb Państwa, a pozostałych ww. siedemnastu działek Gmina C., natomiast wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego w stosunku do tych działek, co skutkowało umorzeniem postępowania, z uwagi na fakt, iż wnioski o uregulowanie w trybie art. 73 ww. ustawy własności nieruchomości, nie pochodziły od strony postępowania. Zatem w tym zakresie postępowanie zostało zakończone już w 2008 r.

Natomiast w stosunku do działek nr [...]10, [...]15, [...]16, [...]17, [...]18, [...]23 postanowieniem z dnia 31 marca 2009 r. nr [...] zawieszono postępowanie na wniosek pełnomocnika wnioskodawców. Następnie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 r. podjęto na żądanie strony zawieszone postępowanie. Jednak po podjęciu postępowania okazało się, że przedstawiony przez wnioskodawców dokument - mapa - nie jest wystarczającym dokumentem na ustalenie właścicieli nieruchomości, bowiem nie przesądza o własności przedmiotowych działek i nie może stanowić dowodu na tę okoliczność w postępowaniu administracyjnym. Podjęto zatem dalsze czynności mające na celu ustalenie aktualnego stanu prawnego ww. działek, będących przedmiotem postępowania. W ich wyniku ustalono, że działka nr [...]10 stanowi własność Skarbu Państwa od 1 stycznia 1985 r. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt [...] w sprawie o zasiedzenie.

Ponadto ustalono, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta C. wystąpił z wnioskiem do Sądu Rejonowego [...] o nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości składającej się z działek nr [...]15, [...]16, [...]17 przez zasiedzenie.

W stosunku do działki nr [...]23 Sąd Rejonowy [...] również wydał postanowienie w dniu 28 września 2010 r. o sygn. [...] stwierdzające, że Skarb Państwa nabył jej własność przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r. Jednakże pismem z dnia 17 maja 2011 r. pełnomocnik Państwa B. poinformował Wojewodę, że S. B. złożył w dniu 13 kwietnia 2011 r. skargę do Sądu Rejonowego [...] o wznowienie postępowania w sprawie o sygn. [...] i uchylenie ww. postanowienia z dnia 28 września 2010 r.

Natomiast działka nr [...]18 w dalszym ciągu miała nieuregulowany stan prawny, bowiem postanowieniem z dnia 30 września 2002 r. o sygn. [...] Sąd Rejonowy [...] oddalił wniosek Skarbu Państwa w sprawie zasiedzenia. Państwo B. nie przedstawili też w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę dokumentu potwierdzającego, że działka ta stanowi ich własność.

Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. pełnomocnik, działający w imieniu S. B., poinformował, że w sprawie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]23, w której S. B. złożył skargę o wznowienie postępowania o sygn. akt [...], w wyniku wznowienia wniosek Skarbu Państwa został oddalony. Ponadto, poinformował o zamiarze złożeniu przez S.B. wniosku o nadanie tytułu własności do działki nr [...]23. Z pisma wynikało, że odnośnie działki nr [...]17, obręb 160, Skarb Państwa wycofał wniosek o zasiedzenie, natomiast wniosek o nadanie tytułu własności złożył S.B., a postępowanie w tej sprawie prowadzone jest pod sygn. akt [...].

Następnie w odpowiedzi na pismo organu z dnia 27 stycznia 2015 r., skierowane do Prezydenta Miasta C., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, pismem z dniu 11 lutego 2015 r. nr GK-I.72400-1-62/10 Zastępca Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii, Urzędu Miasta [...] poinformował, że dla działki nr [...]10, obręb 99, Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], gdzie w Dz. II jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...]. W sprawie działek nr [...]15, [...]16, obręb 159 oraz działki nr [...]17, obręb 160 - zostaną ponownie złożone do Sądu Rejonowego [...] wnioski o zasiedzenie. W stosunku do działki nr [...]18, obręb 161, nie będzie składany ponownie wniosek do Sądu o nabycie własności przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia, a stan prawny działki nr [...]23, obręb 161, dwukrotnie objętej postępowaniem przed Sądem Rejonowym [...] o nabycie własności przez Skarb Państwa, ze względu, iż obydwa wnioski zostały oddalone, nie uległ zmianie i nadal pozostaje nieuregulowany.

Z uwagi na powyższe, w związku z ustaleniem stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]10, możliwe stało się ustalenie stron postępowania, a tym samym wydanie przez Wojewodę Śląskiego stosownego rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie działki nr [...]10 o pow. 0,0792 ha, obręb 99, zostało zatem zakończone ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia 27 lipca 2018 r. umarzającą postępowanie w części dot. tej działki jako bezprzedmiotowe. Ustalono bowiem, że właścicielem tej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. był Skarb Państwa, a nie wnioskodawcy.

W trakcie prowadzonego postępowania wnioskodawcy byli wielokrotnie, zarówno pisemnie jak i ustnie informowani o konieczności przedstawienia dokumentu potwierdzającego, że są właścicielami nieruchomości składających się m.in. z działek nr [...]15, [...]16, [...]18. Z uwagi na fakt, że nie dostarczyli żadnego dokumentu potwierdzającego, że położone w obrębie 159 działki nr [...]15 i [...]16 oraz położona w obrębie 160 działka nr [...]18, stanowią lub stanowiły na dzień 31 grudnia 1998 r. ich własność, a tym samym, że są oni stroną postępowania w tej sprawie - postępowanie w sprawie tych działek o nieuregulowanym stanie prawnym, zostało zakończone decyzją Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia 6 marca 2019 r. umarzającą postępowanie w części (dot. działek nr [...]15, [...]16, [...]18) jako bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia 9 lipca 2018 r., pełnomocnik ww. wnioskodawców, poinformował, że obecnie w Sądzie Rejonowym [...] toczy się z wniosku spadkobierców J1. i S. małż. B., sprawa o nadanie tytułu własności, której przedmiotem jest nieruchomość położona w C., oznaczona jako działka nr [...]17, obręb 160 i działka nr [...]23, obręb 161. Pismo Sądu Rejonowego [...] z dnia 25 lutego 2019 r. o sygn. akt [...] potwierdziło, że postępowanie w sprawie wskazanej przez pełnomocnika jeszcze nie zostało zakończone. W związku z powyższym, postępowanie w części dot. działki nr [...]17 (obręb 160) i działki nr [...]23 (obręb 161), zostało zawieszone z urzędu, postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia 6 marca 2019 r. nr [...], z uwagi na fakt, iż Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział Cywilny, prowadzi postępowanie o sygn. akt [...] w sprawie o nadanie tytułu własności do działek nr [...]17 i [...]23 – co zostało uznane za zagadnienie wstępne dla prowadzonego postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i stwierdził przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę Śląskiego (pkt 1 wyroku) oraz stwierdzając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), i oddalając skargę w pozostałym zakresie (pkt 3).

Sąd wskazał, że analiza przepisów prowadzi do następujących wniosków co do stanu prawnego w rozpoznawanej sprawie:

Po pierwsze - z mocy prawa przechodzą na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego grunty zajęte pod drogi publiczne, niezależnie od tego czy właściciel jest (został) ustalony, czy też nie.

Po drugie - przejście następuje z mocy prawa, ale stwierdzenie tego zdarzenia prawnego wymaga wydania przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej, której skutki są ograniczone. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych. W praktyce decyzja odgrywa jeszcze inną rolę. To dopiero na tym etapie, na którym następuje swoista weryfikacja przesłanek nabycia nieruchomości przez określone podmioty publiczne, w tym również sprecyzowanie osoby właściciela, któremu własność została odjęta. Poza tym ustalenia wymagają takie okoliczności jak kwestia zajmowania nieruchomości pod drogę publiczną oraz brak tytułu prawnego po stronie Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Po trzecie – w drodze odrębnej decyzji następuje ustalenie odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości, przy czym stronami postępowania poprzedzającego wydanie decyzji odszkodowawczej będzie tenże właściciel oraz podmiot publiczny na rzecz którego nastąpiło odjęcie własności nieruchomości w opisanym wyżej trybie.

Po czwarte – stroną postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości formalnie rzecz biorąc może być jedynie Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której nastąpiło nabycie z mocy prawa. W praktyce jednak, zwłaszcza w efekcie orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że stroną tego postępowania jest także były właściciel nieruchomości z tej racji, że to dopiero w tym postępowaniu (z tego postępowania) wynika kogo skutki nabycia nieruchomości drogowej dotyczą.

Po piąte – przyjmuje się wobec tego, że skuteczne wystąpienie o odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy reformującej wymaga wydania ww. decyzji deklaratoryjnej, zanim zapadnie orzeczenie w sprawie odszkodowania.

Wnioski z dnia 18 i 20 października oraz z 5 listopada 2001 r., zmodyfikowane pismem z 4 maja 2005 r. dotyczyły wydania decyzji o przejściu na rzecz Skarbu Państwa opisanych we wnioskach nieruchomości oraz wypłaty odszkodowań z tytułu przejęcia ich pod drogi publiczne w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Obejmowały one szereg działek, z których część w dniu 31 grudnia 1998 r., a więc w dacie nabycia z mocy prawa, stanowiła własność Gminy C. (działki nr [...], [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...]24, [...]11, [...]12, [...]13, [...]19, [...]20, [...]21, [...]25), natomiast działka nr [...]14 była własnością Skarbu Państwa. Ze względu na bezprzedmiotowość postępowania wynikająca z tego, że nabycie z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 mogło dotyczyć jedynie nieruchomości niebędących własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, decyzją ostateczną Wojewody Śląskiego z 21 października 2008 r. nr [...] postępowanie w tej sprawie i w tej części zostało umorzone.

W ocenie sądu już sama odległość czasowa między wnioskiem wszczynającym postępowanie, a datą wydania decyzji ostatecznej uzasadnia stwierdzenie przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego postępowania. Natomiast trudno przyjąć, że przewlekłość tą cechuje rażące naruszenie prawa, skoro skarżący zgłaszają ją po upływie ponad dekady, skoro mogli to uczynić od kwietnia 2011 r. Sami pewnie uznali, że długotrwałe prowadzenie postępowania było usprawiedliwione szczególnie ze względu na konieczność ustalenia skomplikowanego stanu prawnego nieruchomości wynikającego głównie z braku tytułu prawnego do tych nieruchomości.

Zdecydowanie dłużej trwało (trwa) postępowanie dotyczące pozostałych działek o nr [...]10, [...]15, [...]16, [...]17, [...]18 i [...]23, odnośnie których postanowieniem z dnia 31 marca 2009 r. zawieszono postępowanie na wniosek obecnych skarżących. Postanowienie to zostało podjęte 30 czerwca 2010 r., jednakowoż ze względu na nieprzedstawienie przez nich dowodu potwierdzającego, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. byli oni (ich poprzednicy) właścicielami tych działek postępowanie wyjaśniające trwało nadal.

Wobec działek nr [...]10 i [...]15, [...]16, [...]18 postępowanie także zostało umorzone decyzjami Wojewody Śląskiego z 27 lipca 2018 r. nr [...] (działka nr [...]10 – decyzja ostateczna) oraz z dnia 6 marca 2019 r. nr [...] (działki nr [...]15, [...]16, [...]18 – decyzja nieostateczna na dzień złożenia odpowiedzi na skargę).

Odnośnie działek nr [...]17 i [...]23 postępowanie zostało zawieszone z urzędu z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, który prowadzi postępowanie w sprawie nadania tytułu własności przedmiotowych działek. Jak wynika jednak z odpowiedzi na skargę, działka nr [...]17 w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną – ul. [...], zaś działka nr [...]23 – pod ul. [...] w C. czego potwierdzeniem ma być załącznik do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 28 grudnia 1987 r., zawierający wykaz dróg lokalnych miejskich na terenie miasta C. Okoliczność tę kwestionują skarżący, zdaniem których zaliczenie tych dróg nastąpiło dopiero uchwałą Rady Miasta C. z dnia 28 czerwca w 1999 r.

W ocenie Sądu, także i w tym przypadku, a więc postępowania wobec działek o numerach: [...]10, [...]15, [...]16, [...]17, [...]18 i [...]23, uznać go trzeba za przewlekłe głównie ze względu na prowadzenie przez prawie siedemnaście lat. Sąd jednak i tutaj nie dopatrzył się prowadzenia tego postępowania w sposób szczególnie przewlekły, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Najogólniej rzecz ujmując, Wojewoda Śląski prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę C. oraz Skarb Państwa określonych nieruchomości, zajętych pod drogi publiczne, które na mocy art. 73 ust. 1 ustawy przeszły na rzecz Gminy C. oraz w jednym przypadku na rzecz Skarbu Państwa powinien był skupić się na ustaleniu czy zaistniały przesłanki konieczne do takiego przejścia. Wśród tych przesłanek nie ma wprost wymogu ustalenia (wskazania) właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Pojawia się on nie w momencie przechodzenia z mocy prawa nieruchomości na rzecz określonych podmiotów publicznych, ale dopiero na etapie wydawania decyzji potwierdzającej to przejście.

Interes prawny w tym postępowaniu jurysdykcyjnym, prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, będzie miał ten, kto w dacie przejścia, a więc w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem nieruchomości, bądź też jest jego następcą prawnym i to na nim ciąży obowiązek wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości. Postępowanie nie ma służyć temu aby tytuł taki ustalać. W rozpatrywanej sprawie stało się tak, że jego głównym przedmiotem uczyniono właśnie kwestię uprawnień skarżących do działek drogowych, podlegających przejściu z mocy prawa na rzecz Gminy C. i Skarbu Państwa z dniem 31 grudnia 1998 r., a nie problem ustalenia materialnych przesłanek tego przejścia. To osoby składające wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy powinny wykazać się tytułem potwierdzającym przysługiwanie im prawa własności działek, o stwierdzenie nabycia których wnoszą. Jeśli nie wykazują one na wstępie tego tytułu, to nie ma pewności, że są stronami postępowania. Po wszczęciu postępowania, organ w pierwszym rzędzie powinien dokonać weryfikacji legitymacji, zaś w przypadku braku takowej postępowanie w części dotyczącej tych osób umorzyć.

W tej sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie podjął wszelkie czynności, aby dokonać ustaleń w tym zakresie (tj. tytułu prawnego) i to w istocie spowodowało, że postępowanie trwało tak długi okres czasu, w ocenie sądu I instancji nie można zarzucić temu organowi przewlekłości cechującej się rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S.B. i J.B., zaskarżając wyrok w części stwierdzającej, że przewlekłe prowadzenie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie oddalającym skargę tj. co do pkt 2 i 3 wyroku sądu I instancji i – na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. a) art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z tym artykułem usprawiedliwia twierdzenie, że nie doszło do rażącej przewlekłości postępowania z uwagi na podejmowane przez Organ czynności, które to czynności zdaniem WSA były lege ortis zbędne, a więc z jednej strony WSA wskazał, że Organ podejmował zbędne czynności a z drugiej, że nie można z tym faktem wiązać przewlekłości, a w konsekwencji przyjęcie że przewlekłość nie była rażąca a Skarżącym nie przysługuje odpowiednia suma pieniężna od Organu;
2. b) art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 12 i 35 K.p.a., przez przyjęcie, że prowadzenie postępowania w odniesieniu do części działek przez - na dzień wnoszenia skargi kasacyjnej - 17 lat, przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności w sprawie, w tym postępowania zdaniem WSA sprzecznego z przepisami ustawy reformującej przez Organ nie uzasadnia stwierdzenia, że doszło do rażącej przewlekłości prowadzenia postępowania, podczas gdy w myśl art. 35 § 1-3 K.p.a. sprawy powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, a w wyjątkowych sytuacjach w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w konsekwencji przyjęcie że przewlekłość nie była rażąca a Skarżącym nie przysługuje odpowiednia suma pieniężna od Organu;
3. c) art. 149 § 1a i 2 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 12, 77 i 80 K.p.a. przez przyjęcie, że prowadzenie postępowania przez 17 lat nie uzasadnia przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, podczas gdy ratio legis wskazanego przepisu odnosi się do dyscyplinowania organów, zapobiegania nadmiernej przewlekłości postępowań, a także rekompensowaniu krzywdy, uszczerbku skarżących, oraz przez błędne przyjęcie, że to Organ działał w interesie stron próbując ustalić stan własności nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie że przewlekłość nie była rażąca a Skarżącym nie przysługuje odpowiednia suma pieniężna od Organu;
4. d) art. 149 § 1a i 2 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez dowolne przyjęcie, że jeśli Skarżący nie wnieśli skargi na przewlekłość wcześniej to oznacza, że musieli akceptować długotrwałość postępowania, a w konsekwencji przyjęcie że przewlekłość nie była rażąca a Skarżącym nie przysługuje odpowiednia suma pieniężna od Organu, podczas gdy Organ dokonał nieprawidłowej oceny akt sprawy i niepotrzebnie wydłużał czas trwania postępowania;
5. e) art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz że Organ podjął wszelkie niezbędne czynności dla ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości, w czym zastąpił strony, podczas gdy to Wnioskodawcy przedstawiali niezbędne dokumenty, natomiast Organ nigdy nie sprecyzował jakiego dokumentu oczekuje, a ponadto równocześnie Skarb Państwa wnosił o zasiedzenie nieruchomości objętych wnioskiem i we wnioskach tych wskazywał m.in. Skarżących jako dotychczasowych właścicieli nieruchomości, a więc w sytuacji gdy organy państwowe mogły coś uzyskać (zasiedzieć nieruchomości) diametralnie inaczej oceniały stan prawny przedmiotowych działek niż w sytuacji, gdy wiązałoby się to z obowiązkiem wypłaty odszkodowania, a w konsekwencji przyjęcie że przewlekłość nie była rażąca a Skarżącym nie przysługuje odpowiednia suma pieniężna od Organu.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie w tym zakresie skargi tj.:

1. a) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz:
2. b) przyznanie od organu na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w najwyższej wysokości, ewentualnie o:
3. c) uchylenie wyroku WSA w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego w potrójnej wysokości od Organu na rzecz każdego ze Skarżących i oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Istotą podniesionych podstaw kasacyjnych są zarzuty niewłaściwego zastosowanie art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. w powiązaniu z innymi przepisami, które w okolicznościach niniejszej sprawy są nieuzasadnione. Na wstępie zwrócić należy uwagę, że powołany art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy.

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem przez Sąd I instancji odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny znajdujący odzwierciedlenie w tych aktach. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu i stwierdzenia, że orzekał on w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy.

Okoliczność, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a więc naruszył art. 12 i 35 K.p.a. nie budzi wątpliwości, wynika to z pkt 1 zaskarżonego wyroku, który zresztą nie jest kwestionowany przedmiotową skargą kasacyjną. Nie oznacza to jednak, że przewlekłość ta miała charakter rażący. Przede wszystkim podnieść należy, że zasada szybkości postępowania zawsze ustępuje przed zasadą prawdy obiektywnej. Zatem dążenie do możliwie szybkiego załatwienia sprawy (art.12 K.p.a.) nie może następować z naruszeniem zasady prawny obiektywnej poprzez dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art.7 K.p.a.).

Tym samym samo stwierdzenie przewlekłości postepowania nie jest równoznaczne z tym, że ma ono charakter rażący. Dlatego też kwestie te zostały unormowane w odrębnych przepisach i są przedmiotem odrębnego badania przez sąd administracyjny. Dla oceny czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący podstawowe znacznie ma całokształt działań organu. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020r., sygn. akt I OSK 1419/19).

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, lecz ocena tej przesłanki powinna być dokonywana w kontekście przedmiotu sprawy, w powiązaniu z jej okolicznościami, rozpatrywanymi indywidualnie, a wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych. W tym kontekście, nawiązując do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, podkreślić należy, że sprawa była prowadzona na podstawie art.73 ust. 1 i 3 ustawy reformującej. Zgodnie z powołanymi przepisami nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego wspomnianych nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody.

Wydana na podstawie wspomnianych regulacji decyzja wojewody nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza w konkretnej sytuacji wywłaszczenie z mocy prawa, a więc ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. Ponieważ decyzje takie stanowią wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, to wywołują skutki ex tunc, tj. od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał. W konsekwencji zakres składanego wniosku o wszczęcie postępowania, a zwłaszcza zakres dołączanego do niego materiału dowodowego i weryfikowanego przez organ administracyjny jest inny niż w przypadku wniosku o wydanie decyzji konstytutywnej. Postępowanie kończące się wydaniem decyzji deklaratoryjnej powinno się w zasadzie ograniczać do badania przez właściwy organ, czy na podstawie przedstawionego materiału dowodowego zostały spełnione przesłanki do wydania takiej decyzji. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji stroną postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości formalnie rzecz biorąc może być jedynie Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której nastąpiło nabycie z mocy prawa.

Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stroną tego postępowania jest także były właściciel nieruchomości z tej racji, że to dopiero w tym postępowaniu (z tego postępowania) wynika kogo skutki nabycia nieruchomości drogowej dotyczą, a tym samym może być on zainteresowany złożeniem wniosku o wydanie takiej decyzji, jeżeli składa wniosek o odszkodowanie z tego tytułu. Z wniosku o wydanie decyzji na podstawie art.73 ust.1 i 3 ustawy reformującej oraz z materiału dołączonego do niego ma wynikać spełnienie przesłanek do stwierdzenia, że z dniem 1 stycznia 1999 r. wskazane nieruchomości stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Należało zatem we wniosku wykazać stosownym materiałem dowodowym, że wskazane nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogi publiczne, były we władaniu Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego oraz nie były własnością tych podmiotów.

Tymczasem ze zgłoszonego w przedmiotowej sprawie wniosku, a także późniejszych pism wnioskodawców, wynika jedynie żądanie wydania stosownej decyzji deklaratoryjnej oraz wskazanie szeregu działek ewidencyjnych, które miały być zajęte pod drogi publiczne. Zatem całość ustaleń dowodowych spoczęła na organie administracyjnym, który prowadząc mozolnie postępowanie administracyjne, gdyż do wniosku nie załączono prawidłowo przygotowanego materiału dowodowego, ewidentnie działał w interesie stron próbując ustalić stan własności nieruchomości, a zwłaszcza czy wnioskodawcy byli na dzień 31 grudnia 1998r. współwłaścicielami wskazanych nieruchomości, co stanowi jedną z przesłanek zastosowania art.73 ust.1 ustawy reformującej i co umożliwiłoby im (jak wskazują sami skarżący) później dochodzenie odpowiedniego odszkodowania. Działania organu służyły więc w pierwszej kolejności zbadaniu interesu prawnego wnioskodawców, a tym samym stwierdzeniu czy przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu.

Wystarczy wskazać, że w efekcie dokonanych ustaleń okazało się, że do dnia złożenia skargi na przewlekłość skarżący nie wykazali w stosunku do żadnej ze wskazanych we wniosku (i po jego modyfikacji m.in. pismem z dnia 4 maja 2005 r.) 24 działek geodezyjnych, iż na dzień 31 grudnia 1998r. byli ich współwłaścicielami. Co więcej ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 21 października 2008r., nr [...] umorzono postępowanie w przedmiocie działek nr: [...], [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...]24, [...]11, [...]12, [...]13, [...]19, [...]20, [...]21, [...]25 i [...]14, gdyż ustalono, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...]14 był Skarb Państwa, a pozostałych ww. siedemnastu działek Gmina C., natomiast wnioskodawcy nie wykazali tytułu prawnego do tych działek (a więc także swojego interesu prawnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania z ich udziałem).

Później ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 27 lipca 2018 r., nr [...] umarzającą postępowanie w części dot. działki nr [...]10 jako bezprzedmiotowe, gdyż ustalono, że właścicielem tej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (już od 1 stycznia 1985 r.) był Skarb Państwa, a nie wnioskodawcy. Wobec stwierdzenia, że działki nr [...]15, [...]16 i [...]18 nie mają uregulowanego stanu prawnego (a w szczególności, że współwłaścicielami tych działek są wnioskodawcy) Wojewoda Śląski decyzją z dnia 6 marca 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie w części dot. tych działek. W stosunku do dwóch ostatnich działek nr [...]17 oraz [...]23 postępowanie zostało zawieszone ze względu na fakt, iż Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział Cywilny, prowadzi z wniosku spadkobierców J1. i S. małż. B., postępowanie o sygn. akt [...] w sprawie o nadanie im tytułu własności do tych działek. Wprawdzie to na organie administracyjnym ciąży obowiązek zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i wykazanie przy jego pomocy, że zostały spełnione przesłanki zawarte w stosowanej przez organ normie prawnej, ale nie oznacza to bierności stron postępowania, a zwłaszcza wnioskodawcy w tym zakresie.

Oczywiście konieczny zakres prowadzonego przez organ postępowania dowodowego będzie różny w zależności od tego czy jest to postępowanie wszczęte z urzędu (szerszy), czy na wniosek (węższy, gdyż to wnioskodawca zazwyczaj dostarcza go w całości lub w istotnej części), czy jest to decyzja konstytutywna (szerszy), czy decyzja deklaratoryjna (węższy, gdyż aktywność organu powinna się ograniczyć do zweryfikowania, czy stan faktyczny wynikający z wniosku oraz dołączonego do niego materiału dowodowego pozwala na wydanie takiej decyzji). Wniesienie wniosku, który nie przedstawia i nie dokumentuje w sposób wyczerpujący stanu faktycznego (zwłaszcza prawnie relewantnych faktów) zmusza organ do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowej sprawie, skoro wniosek nie pochodził od jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, to pomijając inne kwestie (wykazanie zajęcia działek lub ich części pod drogę publiczną oraz władanie nimi przez podmioty publiczne), to przede wszystkim istotne było wykazanie, czy wnioskodawcy mają interes prawny do wszczęcia (a w konsekwencji są stronami) przedmiotowego postępowania, tj. czy na dzień 31 grudnia 1998 r., byli właścicielami (współwłaścicielami) działek, co do których wnosili o zastosowanie art.73 ust.1 i 3 ustawy reformującej, a więc o stwierdzenie, że stały się one z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Tymczasem jak wynika z treści wniosku oraz ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżący tego faktu nie wykazali, a organ administracyjny nie może ich w tym zakresie zastępować i czynić własnych ustaleń, gdyż są to kwestie cywilnoprawne (jak np. wniesienie o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym). W stosunku do działek nr [...]17 oraz [...]23 stosowne działania przed sądem cywilnym wnioskodawcy podjęli dopiero w 2017 r. Podsumowując, do chwili wniesienia skargi na przewlekłość postępowania skarżący w ogóle nie wykazali, że mają jakikolwiek interes prawny (wynikający z prawa własności nieruchomości) w złożeniu wniosku o wydanie decyzji na podstawie art.73 ust.1 i 3 ustawy reformującej (a już na pewno nie do wszystkich 24 działek wskazanych we wniosku). Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić.

Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zatem niezasadne są w tym względzie zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 77 i 80 K.p.a.

Podzielić także należy stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wypłaty na rzecz skarżących żądanej sumy pieniężnej. Po pierwsze wydawana na podstawie art. 73 ustawy reformującej decyzja ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a więc nie określa jednostronnie praw i obowiązków adresatów decyzji. Co więcej o ile dojdzie do wydania merytorycznej decyzji w tej sprawie, to stwierdzać będzie ona deklaratoryjnie przejście prawa własności nieruchomości ex lege na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Decyzja taka oczywiście w sposób pośredni może oddziaływać na sytuację administracyjnoprawną skarżących (chociażby jako prawnie relewantny fakt w postępowaniu odszkodowawczym), ale nie bezpośrednio na sferę praw i obowiązków, a więc w tym zakresie skarżący nie mogą doznać żadnego uszczerbku.

Po drugie przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o swego rodzaju zadośćuczynienie, swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Skarżący nie uzasadnili w jaki sposób przewlekłość przedmiotowego postępowania spowodowała u nich krzywdę w sensie moralnym, stres, frustrację takim przebiegiem postępowania lub inne negatywne reperkusje (por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16, z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16, z 7 września 2017 r., I OSK 798/17 i z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17) zwłaszcza, że jak wskazano wyżej przedmiotowe postępowanie nie odnosi się bezpośrednio do ukształtowania ich praw i obowiązków.

Co więcej przyznanie sumy pieniężnej nie jest tylko bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają. Skoro przyznanie sumy pieniężnej (tak na wniosek, jak i z urzędu ma charakter fakultatywny), to oddalenie wniosku w tym zakresie przez WSA nie oznacza naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji w tym zakresie nie można też zarzucić dowolności, gdyż zostało ono uzasadnione.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.