Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę P. L. na akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia docelowej organizacji ruchu.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w dniu [...] lutego 2016 r. zatwierdził organizację ruchu według projektu nr [...] na ul. [...] w związku z uporządkowaniem oznakowania na terenie [...], w którym oznaczył dzień 31 marca 2016 r. jako termin wprowadzenia stałej organizacji ruchu. Powyższy akt został zmieniony aktem z dnia [...] kwietnia 2016 r. przez Dyrektora ww. Zarządu, który zatwierdził organizację ruchu według projektu nr [...] na tych samym ulicach jak powyżej.
Skargę na powyższe akty złożył P. L., poprzedzając ją wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i zarzucając jej naruszenie § 3, § 5 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad zarządzaniem w zw. z art. 10 ust. 12 i art. 4 pkt 38 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na wstępie, że zarządzenie zatwierdzające stałą organizację ruchu niewątpliwie stanowi akt z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu. Sąd potwierdził również uprawnienie do jego wydania przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Prawo do zaskarżenia takiego aktu opiera się natomiast na przesłankach z art. 101 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Analizując jednak przesłankę "interesu prawnego" z ww. przepisu w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, Sąd doszedł do wniosku, że nie został on naruszony. Jak zauważył Sąd, skarżący w skardze podaje, że zaskarżone zarządzenie w sprawie docelowej organizacji ruchu narusza jego prawa jako pieszego. Swoje uprawnienia wywodzi z art. 4 pkt 38 Prawa o ruchu drogowym, a uzasadniając swoją legitymację podał m.in., że przed dokonaniem zmian organizacji ruchu ww. ulice znajdowały się w strefie zamieszkania i jako pieszy mógł korzystać z całej szerokości drogi, miał pierwszeństwo przed pojazdami, istniało ograniczenie prędkości do 20 km/h.
Ten znak zapewniał mu bezpieczeństwo jako pieszemu poruszającemu się po ww. ulicach. Wprowadzona zaskarżonym aktem nowa organizacja ruchu zlikwidowała strefę zamieszkania na ww. ulicach. Podniosła więc dopuszczalną prędkość pojazdów do 50 km/h w godz. 5 -23 i do 60 km/h w godz. 23 - 5 i pozbawiła go jako pieszego prawa do korzystania z całej szerokości drogi z pierwszeństwem przed pojazdami. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał jednak naruszenia interesu prawnego ani też z powołanej przez skarżącego argumentacji nie wynika, aby ten interes prawny został zaskarżonym zarządzeniem naruszony. Niezasadne wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanego aktu z ww. przepisu, gdyż zawarto w nim jedynie definicję zagrożonych uczestników ruchu drogowego, wskazując tam m.in. pieszego. Przepis ten nie nadaje skarżącemu żadnych uprawnień, klasyfikując go jedynie do określonej grupy uczestników ruchu.
Nie może zatem stanowić podstawy dla uznania interesu prawnego skarżącego. Owa zmiana organizacji ruchu nie ma wpływu na prawa i obowiązki skarżącego i nie uniemożliwia mu jako pieszemu korzystania z ww. dróg. Jedynym skutkiem nieakceptowanej przez skarżącego zmiany organizacji ruchu jest modyfikacja zasad poruszania się i parkowania pojazdów. Potencjalna niedogodność związana z tym faktem, nie może natomiast stanowić o naruszeniu jego interesu prawnego. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (gdyby nie to naruszenie sąd pierwszej instancji musiałby rozpoznać wniesioną skargę i stwierdzić, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, a to:
- 1. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) poprzez odrzucenie skargi z powodu niewskazania przez skarżącego i niedopatrzenia się przez Sąd istnienia przepisu prawa materialnego będącego źródłem interesu prawnego skarżącego jak i nieokreślenia przez skarżącego jego konkretnych praw naruszonych przez zaskarżony akt w sytuacji, gdy skarżące we wniesionej skardze wskazał przepisy prawa materialnego, z których wywodził interes prawny oraz wskazał, jakie jego prawa zostały naruszone przez zaskarżony akt;
- 2. art. 138 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 i w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty skargi, tj. pominięcie w sentencji postanowienia oznaczenia przedmiotu zaskarżenia - aktu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia docelowej organizacji ruchu według projektu [...] na ul. [...] dotyczącego uporządkowania oznakowania w tzw. [...] pomimo przywołania tego aktu w uzasadnieniu a przez to nieuwzględnienie skargi na ten akt i niestwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa,
- 3. art. 141 § 4. w zw. z art 166 P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 16 i art. 11 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, tj. uznaniu, że jedynym skutkiem zmiany organizacji ruchu jest modyfikacja zasad poruszania się i parkowania pojazdów oraz uznaniu, że zmiana organizacji ruchu nie ma wpływu na prawa i obowiązki skarżącego w sytuacji, gdy skarżący jako pieszy przed dokonaniem zmiany organizacji ruchu w strefie zamieszkania mógł korzystać z całej szerokości drogi i miał pierwszeństwo przed pojazdami, a po zmianie skarżący utracił to prawo i został zmuszony do korzystania z nieistniejącego, bo niewyodrębnionego chodnika, drogi dla pieszych lub pobocza bądź zmuszony do korzystania z niewyodrębnionej jezdni z obowiązkiem ustępowania miejsca nadjeżdżającemu pojazdowi.
- 4. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 4 pkt 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 16 w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z pkt 5.2.46 załącznika nr 1 "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181) i w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd powinno doprowadzić do uznania, że istniejący i wykazany interes prawny skarżącego został zaskarżonym aktem naruszony, co obligowało Sąd do rozpoznania wniesionej skargi i w konsekwencji stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., wnosząc o jej odrzucenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a. Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2 – 4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (art. 182 § 1 P.p.s.a.). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Zgodnie zatem z powyższymi przepisami niniejsza skarga kasacyjna, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, została skierowana na posiedzenie niejawne. W okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły bowiem żadne takie okoliczności, które uniemożliwiały jej rozpoznanie w tym trybie.
Oceniając natomiast wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, podzielić należało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący nie wykazał, aby przepis zaskarżonego aktu naruszał jakikolwiek przepis prawa materialnego, wpływając negatywnie na jego sytuację prawną. Nadto w odniesieniu do zarzutu 2 stwierdzić trzeba, że oznaczenie przez Sąd pierwszej instancji przedmiotu zaskarżenia nie stanowiło naruszenia prawa. I chociaż w skardze zaskarżono obie uchwały zatwierdzające docelową organizację ruchu (z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją z dnia [...] lutego 2016 r.), to słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że przedmiot zaskarżenia stanowi aktualna (obowiązująca) uchwała.
Co prawda nie można był wykluczyć również i kontroli sądowej tej pierwszej jednakże również i w tym przypadku skarżący musiałby wykazać naruszenie przez tę uchwałę swojego interesu prawnego, czego nie uczynił z tych samych przyczyn. Z tych też przyczyn zarzut opisany powyżej w punkcie 2 nie podlegał uwzględnieniu.
Podkreślić należy, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wnoszący skargę w tym trybie musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). O uwzględnieniu natomiast skargi wniesionej w tym trybie przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 618/11; z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. I OSK 715/05). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
Wskazując na powyższe, w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że skarżący nie wykazał tego związku, zaś powoływane przez niego przepisy nie przyznają mu żadnych takich uprawnień, które zaskarżony akt narusza. Powołane przepisy Prawa o ruchu drogowym (art. 2 pkt 16, art. 11 ust. 1, 2 i 5), ustawy o drogach publicznych (art. 4 pkt 38), czy załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. nie gwarantują skarżącemu określenia maksymalnej prędkości poruszania się samochodów, możliwości poruszania się przez skarżącego całą szerokością chodnika, czy też domagania się ustawienia określonych znaków drogowych. Okoliczności te mogą świadczyć co najwyżej o posiadaniu przez skarżącego interesu faktycznego, ale nie prawnego.
Skarżący wskazując natomiast na konieczność zapewnienia mu bezpieczeństwa, z uwagi na nadmierną ogólnikowość i jedynie hipotetyczność zagrożeń nie spełnia przesłanek z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponieważ skarżący nie wykazał naruszenia przez wydanie zaskarżonego aktu swojego interesu prawnego, a tym samym nie posiadał legitymacji skargowej określonej w tym przepisie niemożliwym w konsekwencji stało się skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji z przyczyn powyżej wskazanych, jako niezasadne należało ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, szczegółowo opisane powyżej w punkcie 1, 3 i 4.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego stwierdzić trzeba, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 23).