Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 162/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminnego Zakładu Usługowego w [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Z motywów w/w wyroku wynikało, że w dniu 28 listopada 2017 r. Dyrektor Gminnego Zakładu Usługowego w [...] wystąpił o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach stanowiących własność Gminy [...], a będących w trwałym zarządzie Gminnego Zakładu Usługowego w [...]. We wniosku wskazano klasyfikatora, który wykonałby gleboznawczą klasyfikację gruntów.
W następstwie rozpoznania w/w wniosku, Starosta [...], decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr [...], orzekł o:
- 1. ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntu na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] w oparciu o operat wykonany przez klasyfikatora J.Ż., przyjęty do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 czerwca 2018 r. nr [...];
- 2. odmowie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntu na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].
W uzasadnieniu swego stanowiska organ I instancji wskazał, że w wyniku zbadania gleby na gruncie oraz sporządzenia opisu profilu glebowego klasyfikator J.Ż. zaproponowała wprowadzenie zmian polegających na tym by na działkach nr [...],[...],[...] przyłączyć kontur klasyfikacyjny "ŁIII" do sąsiedniego konturu klasyfikacyjnego "ŁIV", zgodnie z urzędową tabelą klas gruntów, stanowiącą załącznik do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Organ I instancji uznał zaś za zasadne przyłączenie konturu klasyfikacyjnego "ŁIII" do sąsiedniego konturu klasyfikacyjnego "ŁIV" jedynie w zakresie działek nr [...] i nr [...]. W tym przypadku bowiem klasoużytek "ŁIII" leżał poza terenem wyłączonym z produkcji rolniczej.
Natomiast na działce nr [...] organ odmówił ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów bo zgodnie z projektami zagospodarowania działek, dołączonych do decyzji o trwałym wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej klasoużytek ŁIII został wyłączony z produkcji rolniczej. W związku z tym – jak przyjął organ - teren ten nie stanowił gruntów rolnych a zatem nie mógł być objęty klasyfikacją gleboznawczą.
Od powyższej decyzji – w zakresie jej pkt 2 - strona wniosła odwołanie, podkreślając, że zadaniem organu była w tym przypadku czynność ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntu, a konieczności czego dowiedziono w operacie przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 czerwca 2018 r., nie zaś opieranie się na decyzjach związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji rolniczej.
Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia 10 grudnia 2018 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz.2101 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. - w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach swego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, że obecnie w rejestrze gruntów na działkach nr [...] i [...] - oprócz użytków gruntowych (niepodlegających gleboznawczej klasyfikacji gruntów) "Bi" inne tereny zabudowane i "Ba" tereny przemysłowe – są wykazane użytki gruntowe, takie jak: łąki trwałe "ŁIII" i łąki trwałe "ŁIV". Natomiast na działce nr [...] oprócz użytków gruntowych (niepodlegających gleboznawczej klasyfikacji gruntów) "Bi" i "Ba", wykazany jest użytek gruntowy: łąki trwałe "ŁIII". Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy dowodził jednak, że działka nr [...] straciła już charakter gruntu rolnego. Organ I instancji przeprowadził bowiem w dniu 4 stycznia 2018 r. wizję na gruncie i stwierdził, że działki nr [...] "stanowią jeden kompleks". Znajdują się przy kanale [...] i są częściowo zabudowane budynkami: oczyszczalnią ścieków, magazynem i wiatą.
Pozostała ich część porośnięta jest trawą i częściowo obsadzona młodymi topolami. Działki są ogrodzone a w ich sąsiedztwie znajdują się działki nieuprawiane rolniczo. Poza tym w toku postępowania pozyskano decyzje Starosty [...] zezwalające na trwałe wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Były to decyzje:
- - ) z dnia 13 kwietnia 2012 r. nr [...] zezwalająca na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej części działek nr [...] pod budowę budynku magazynowego
- - ) z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...] z dnia 28.12.2015 r. zezwalająca na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej części działki nr [...] pod budowę wiaty
- - ) z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr [...] zmieniająca decyzję [...] i zezwalająca na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej części działki nr [...] pod budowę dwóch wiat
- - ) z dnia 9 października 2017 r. nr WSR.6124.74.2016, w której stwierdzono, że użytki rolne "ŁIII" o łącznej powierzchni [...] m2, wchodzące w skład działek nr [...] zostały trwale wyłączone z produkcji rolniczej pod utwardzenie terenu przy budynku magazynowym i wiatach przez Gminny Zakład Usługowy w [...].
Analizując zatem, dołączone do tych decyzji projekty zagospodarowania działek, oraz posiłkując się wynikami wizji, z których wynikało, że na działce nr [...] były postawione dwie wiaty, a w obszarze klasoużytku "ŁIII" teren był utwardzony, stanowiąc dojazd do budynku magazynowego i oczyszczalni ścieków, organ odwoławczy stwierdził, że klasoużytek "ŁIII" w działce nr [...] został wyłączony z produkcji rolniczej.
W dalszej części Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że pojęcie "wyłączenia z produkcji" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2017 r. poz. 1161) i oznaczało "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów". O uznaniu nieruchomości za grunt rolny decyduje zaś konkretne lub potencjalne jej wykorzystanie w celu prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.
Ponieważ więc z wizji terenowej nie wynikało, aby na działce nr [...] była prowadzona jakakolwiek produkcja rolnicza a wnioskodawca również nie potwierdzał faktu, aby działka była poddana stałej uprawie mechanicznej, mającej na celu produkcję rolniczą czy ogrodniczą a ponadto prawomocne decyzje o trwałym wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej wskazywały na odmienne jej przeznaczenie, to – zdaniem organu odwoławczego - należało uznać, że w takich okolicznościach faktycznych nie można było dokonywać "obniżenia klasy bonitacyjnej gruntu". Grunt ten był już bowiem wyłączonego z produkcji rolniczej i był ponadto zagospodarowany jako dojazd do istniejących na działce obiektów budowlanych.
W rezultacie zatem organ odwoławczy przyjął, że w obecnym stanie zagospodarowania działka nr [...] nie stanowiła już użytku gruntowego "łąki trwałe". Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 6 do ww. rozporządzenia, do użytku gruntowego "łąki trwałe" zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną, a w rejonach górskich - hale i połoniny z zasady koszone. Skoro zaś teren przedmiotowej działki był zagospodarowany na inne cele, to działka ta nie była w ogóle gruntem rolnym (nie służyła już produkcji rolnej). Z tego więc powodu nie mogła podlegać gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Z tych więc powodów niezasadne było w tym przypadku żądanie strony obniżenia klasyfikacji gruntów rolnych a skoro niniejsze postępowanie wykazało, że użytek ŁIII, wykazany obecnie na działce nr [...] był już nieaktualny to – zdaniem organu odwoławczego - winien zostać zmieniony w ramach odrębnego postępowania.
Na wyżej przedstawioną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 grudnia 2018 r. Gminny Zakład Usługowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której zarzucił organowi rażące naruszenie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak możliwości rolniczego wykorzystania działki, za niezasadne uznać należało żądanie obniżenia klasyfikacji gruntów rolnych, podczas gdy - jak wynikało z obowiązujących przepisów - brak było podstaw prawnych do odmowy dokonania zmian w klasyfikacji gleboznawczej gruntu na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] z uwagi na fakt wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej.
Jedyną podstawą odmowy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntu mogła być bowiem negatywna kontrola prac klasyfikacyjnych wykonanych przez uprawnionego klasyfikatora. Tymczasem organy obu instancji nie zgłosiły tego rodzaju zastrzeżeń i i nie zobowiązały klasyfikatora do wydania w tym zakresie uzupełniającej opinii, jak również nie zleciły przeprowadzenia opinii w sprawie poprawności proponowanych zmian ujawnionych w operacie przez innego niezależnego klasyfikatora.
Odpowiadając na skargę, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 22 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne a także § 68 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów a następnie stwierdził, że podziela stanowisko organów, iż przedmiotowa działka nie ma obecnie charakteru rolnego (ani leśnego), ponieważ – jak stwierdzono w trakcie wizji - działka nr [...] nie była wykorzystywana rolniczo a stan taki powstał na skutek działań strony a ponadto nie miała ona również charakteru leśnego. Z tej przyczyny Sąd Wojewódzki przyjął, że sporna działka nie mogła zostać objęta gleboznawczą klasyfikacją gruntów, ponieważ klasyfikacją taką mogą być objęte jedynie grunty rolne i leśne.
Jednocześnie Sąd Wojewódzki zauważył, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej następuje w momencie rozpoczęcia innego niż rolny sposobu wykorzystania terenu. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych odbywa się zaś na podstawie cech, które zostały określone w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skoro więc działka nr [...] była częściowo zabudowana, a częściowo była porośnięta trawą, to z całą pewnością - jak twierdził Sąd - nie była wykorzystywana rolniczo. W takiej zaś sytuacji brak było zatem konieczności sporządzania uzupełniającej opinii przez klasyfikatora.
Poza tym Sąd Wojewódzki zauważył, że (cyt.): "Decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest jedynie podstawą do legalnego wyłączenia gruntu z produkcji. Nie ma zaś żadnego wpływu na zapisy w ewidencji gruntów i budynków, która to jest odzwierciedleniem stanu faktycznego. Organy więc prawidłowo uznały, że przedmiotowa działka nie spełniała przesłanek do zaliczenia jej do gruntu rolnego".
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gminny Zakład Usługowy w [...] – na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725) w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246) - poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie działka nr [...] obecnie nie ma ani rolnego, ani leśnego charakteru i w związku z powyższym nie może ona zostać objęta gleboznawczą klasyfikacją gruntów, ponieważ klasyfikacją taką mogą być objęte jedynie grunty rolne i leśne.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze a które to zarzuty okazały się uzasadnione.
Zostały one oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725) w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246).
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.
Z przepisu tego wynika zatem, że podział gleb na klasy bonitacyjne dotyczy jedynie gruntów rolnych i leśnych. Rodzaje użytków gruntowych określa natomiast § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016, poz. 1034 ze zm.) przewidując, że wśród użytków gruntowych, które są wykazywane w ewidencji znajdują się owe grunty rolne i leśne (§ 67 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia). Jednym zaś z rodzajów gruntów rolnych są łąki trwałe – Ł (§ 68 ust. 1 pkt 1 lit. c w/w rozporządzenia.).
Podkreślić w tym miejscu należy, że po myśli art. 20 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków, zawierając cały szereg informacji, w tym również o użytkach gruntowych znajdujących się na danej działce, stanowi rejestr publiczny, w którym są gromadzone wszystkie, istotne informacje o gruntach i budynkach. Informacje te podlegają stałej aktualizacji (art. 22 i art. 24 omawianej ustawy), a która ma na celu zapewnienie funkcjonowania jak najbardziej wiarygodnego i jednolitego – w skali całego kraju - rejestru publicznego zawierającego dane dotyczące gruntów i budynków. Aby zatem te funkcje ów rejestr mógł spełniać sposób jego prowadzenia, w tym wprowadzania doń zmian, musi być prawnie uregulowany a zasady te winny być następnie przestrzegane.
W związku z tym nie można w postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem strony, dotyczącym dokonania określonego rodzaju wpisu w ewidencji gruntów, oceniać zasadności tego wniosku przyjmując, że istniejące w ewidencji dane są wadliwe. Taka bowiem sytuacja jest nie tylko niedopuszczalna z uwagi na związanie organu treścią wniosku, ale w rzeczywistości doprowadziłaby do całkowitego chaosu, uniemożliwiającego w praktyce funkcjonowanie samego rejestru. W ten sposób straciłby on bowiem swoją wiarygodność a tym samym przydatność.
W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Gminnego Zakładu Usługowego w [...] wystąpił z wnioskiem do Starosty [...] o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów m. in. na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy [...], a będącej w trwałym zarządzie Gminnego Zakładu Usługowego w [...]. Z ewidencji gruntów wynikało, że na działce nr [...] oprócz użytków gruntowych (niepodlegających gleboznawczej klasyfikacji gruntów) "Bi" i "Ba", wykazany był bowiem użytek gruntowy: łąki trwałe "ŁIII". Klasyfikator dokonała klasyfikacji gleby a sporządzony przez nią operat został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 czerwca 2018 r. za numerem: [...].
Odmawiając natomiast dokonania zmiany w gleboznawczej klasyfikacji w/w działki, organy uzasadniły swoje stanowisko jedynie tym, że działka ta nie ma już w całości charakteru gruntu rolnego. Czyli w postępowaniu o zmianę klasyfikacji gleby orzekły - w istocie - o zmianie użytku gruntowego i to w sytuacji, w której w ewidencji gruntów cały czas pozostawał aktualnym wpis, że na działce nr [...] znajdują się także łąki trwałe.
W przedmiotowej sprawie z uwagi na treść wniosku, materialnoprawną podstawę orzekania stanowił art. 20 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246) regulujące zasady i sposób przeprowadzania w/w klasyfikacji. W sytuacji zatem, w której w ewidencji gruntów było wykazane, że na działce nr [...] znajduje się m. in. użytek gruntowy w postaci gruntu rolnego będącego łąką trwałą, organ prowadząc postępowanie w sprawie zmiany klasyfikacja gleby winien ocenić tę czynność – jako dowód w sprawie – to jest pod katem jego zgodności z wymogami wspomnianego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Przyjęcie bowiem, że na spornym gruncie nie istniał w ogóle grunt rolny wymagało uprzedniego dokonania stosownej zamiany w ewidencji gruntów w zakresie wpisu innego (niż grunt rolny czy leśny) użytku gruntowego. W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] winien mieć na uwadze wyżej przedstawioną wykładnie prawa materialnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna była uzasadniona i – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
- - ---------------------- 5