Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 123/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów postępowania dyscyplinarnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz G.R. kwotę 497 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej również jako "DIAS", zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art 275 i art. 273 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947), dalej jako "ustawa o KAS" poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że ustawa o KAS w sposób wyczerpujący nie uregulowała kwestii zwrotu dla funkcjonariusza kosztów ustanowienia obrońcy poniesionych w postępowaniu dyscyplinarnym, a więc w postępowaniu dyscyplinarnym w tym zakresie mogą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeksu postępowania karnego (Dz.U z 2017 r., poz. 1904 ze zm.), dalej jako "k.p.k.," w szczególności art. 616 § 1, art. 626 § 1 i § 2 i art. 632 pkt 2 k.p.k.;
Zdaniem DIAS-a, prawidłowa wykładnia art. 273 i art. 275 ustawy o KAS prowadzi do wniosku że ustawodawca nie przyznał dla obwinionego prawa do zwrotu kosztów obrony w postępowaniu dyscyplinarnym ponieważ wskazał, że w tym postępowaniu tylko koszty biegłych oraz koszty ekspertyz są pokrywane z budżetu państwa;
2) art. 211 ust. 1 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię sprowadzająca się do przyjęcia że przepis ten (przyznający prawo do zwrotu kosztów obrony w postępowaniu karnym) jest tylko jednym z wielu uprawnień funkcjonariuszy i że nie wyłącza on prawa żądania zwrotu kosztów obrony w postępowaniu dyscyplinarnym dla funkcjonariusza;
Zdaniem DIAS-a, prawidłowa wykładnia art. 211 ustawy o KAS prowadzi do przyjęcia, że w ustawie o KAS przyznano prawo do zwrotu kosztów obrony tylko w postępowaniu karnym, a nie dyscyplinarnym. Tym samym biorąc pod uwagę ten przepis oraz art. 273 ustawy o KAS prawidłowe jest stanowisko, że regulacja w zakresie zwrotu kosztów obrony jest w ustawie o KAS zupełna oraz że nie zachodzą podstawy do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.k. tym zakresie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że art. 273 ustawy o KAS reguluje kwestię pokrywania kosztów postępowania dyscyplinarnego jedynie w zakresie kosztów biegłych i zleconych ekspertyz. Co prawda art. 275 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych odsyła do przepisów k.p.k., jednakże prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przyznał dla obwinionego prawa do zwrotu kosztów obrony w postępowaniu dyscyplinarnym oraz, że w postępowaniu dyscyplinarnym w zakresie zwrotu kosztów obrony nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy kodeksu postępowania karnego, w szczególności art. 632 pkt 2 w zw. z art. 616 § 1 k.p.k.
Dodatkowo wskazał, że art. 211 ust. 1 ustawy o KAS dotyczy wyłącznie poniesionych kosztów obrony w postępowaniu karnym wszczętym przeciwko funkcjonariuszowi o przestępstwo popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych i również nie obejmuje swym zakresem postępowania dyscyplinarnego. Zdaniem DIAS-a brak odesłania do postępowania dyscyplinarnego w art. 211 ustawy o KAS wskazuje na świadome działanie ustawodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej uregulowana została w przepisach art. 254 - 275 ustawy o KAS. Przepisy te określają rodzaje przewinień dyscyplinarnych, rodzaje kar, organy dyscyplinarne, przebieg postępowania dyscyplinarnego, tryb zaskarżania rozstrzygnięć, wykonanie kary dyscyplinarnej i jej zatarcie. Kosztów postępowania dyscyplinarnego dotyczy tylko jeden przepis - art. 273, który stanowi, że koszty biegłych powołanych przez organ dyscyplinarny i koszty zleconych przez organ dyscyplinarny ekspertyz są pokrywane z budżetu państwa. Przepis ten odnosi się wyłącznie do kosztów biegłych i ekspertyz zleconych przez organ i pomija problem ponoszenia innych kosztów, które w sprawie dyscyplinarnej mogą wystąpić. Kwestii kosztów postępowania dyscyplinarnego nie reguluje również wydane na podstawie art. 274 ustawy o KAS rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. Nr 2018 r., poz. 115). Przepisy tego rozporządzenia odnoszą się jedynie do określenia w sposób szczegółowy postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i odwoławczego oraz orzekania kar dyscyplinarnych i ich wykonywania.
Zgodnie z art. 275 ustawy o KAS, w sprawach nieuregulowanych w ustawie oraz rozporządzeniu zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania karnego, które stosuje się odpowiednio.
Odesłanie do przepisów k.p.k. oznacza, że ustawodawca świadomie nie uregulował w ustawie o KAS wszystkich kwestii związanych z postępowaniem dyscyplinarnym. W szczególności zaś dotyczy to kosztów postępowania dyscyplinarnego, które uregulowane zostały tylko w niewielkiej części, w zakresie kosztów opinii biegłych i ekspertyz.
Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że przepis art. 273 ustawy o KAS wskazujący, iż budżet państwa pokrywa koszty biegłych i koszty ekspertyz nie jest regulacją kompletną w zakresie kosztów postępowania dyscyplinarnego, bowiem nie można uznać za kompletne unormowania, które odnosi się tylko do jednego rodzaju kosztów, jakie powstać mogą w toku postępowania dyscyplinarnego. Z przepisu art. 273 nie wynika, by uwzględnieniu i rozliczeniu w postępowaniu dyscyplinarnym podlegały tylko koszty biegłych i ekspertyz. Z brzmienia przepisu nie wynika również, by koszty biegłych i ekspertyz były jedynymi kosztami pokrywanymi z budżetu państwa. Przepis ten odnosi się tylko do kosztów biegłych i ekspertyz i wskazuje wyraźnie, z której części budżetu koszty te mają być pokrywane. Nie wyłącza natomiast pokrywania z budżetu państwa także innych kosztów przez odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego.
W konsekwencji przyjąć należy, że odesłanie do przepisów k.p.k. dotyczy także kosztów postępowania dyscyplinarnego, co oznacza stosowanie odpowiednio art. 616 i nast. k.p.k. Przepis art. 275 odsyła do stosowania przepisów k.p.k. we sprawach nieuregulowanych w ustawie o KAS i nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyłączeń. Obejmuje więc także koszty postępowania dyscyplinarnego. Gdyby ustawodawca zamierzał wyłączyć stosowanie przepisów k.p.k. w zakresie kosztów postępowania dyscyplinarnego, zawarłby w przepisie art. 275 ustawy o KAS takie wyłączenie.
W myśl art. 264 ustawy o KAS, obwiniony ma prawo do obrony, w szczególności może wybrać obrońcę spośród funkcjonariuszy lub ustanowić swoim obrońcą radcę prawnego lub adwokata. Obrońca jest uprawniony do reprezentowania obwinionego w granicach udzielonego na piśmie pełnomocnictwa. Zatem obwiniony funkcjonariusz celno-skarbowy, wobec którego wydano postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, ma prawo ustanowić profesjonalnego obrońcę (radcę prawnego lub adwokata) w celu realizacji swojego prawa do obrony. Przepisy ustawy o KAS nie określają konkretnie praw i obowiązków, jakie przysługują obrońcy obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym. Stosując jednak odpowiednio przepis art. 84 § 1 k.p.k. należy przyjąć, że obrońcy przysługuje prawo do działania w toku całego postępowania dyscyplinarnego. Do uprawnień obrońcy będzie więc należała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, udział w składaniu wyjaśnień, składanie pism w toku postępowania, zaskarżanie orzeczeń organu dyscyplinarnego pierwszej instancji.
W orzecznictwie TK wielokrotnie wyrażano pogląd, że prawo do obrony odnosi się nie tylko do odpowiedzialności stricte karnej, ale do wszelkiej odpowiedzialności o charakterze represyjnym, a więc również dyscyplinarnej. Nadto jako podstawowy standard demokratycznego państwa prawnego prawo do obrony przysługuje na każdym etapie postępowania o charakterze represyjnym, a pod względem formalnym musi gwarantować możliwość wyboru pełnomocnika procesowego. Ustawodawca ma zaś obowiązek ukształtowania wszelkiego rodzaju przepisów regulujących postępowania dyscyplinarne w taki sposób, aby zapewniały odpowiedni poziom prawa do obrony w sensie materialnym i formalnym. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska, że osobie uniewinnionej (czy też w stosunku do której umorzono postępowanie) nie należy się zwrot kosztów ustanowienia obrońcy z wyboru, prowadzi do ponoszenia przez nią dodatkowych, finansowych kosztów niesłusznego oskarżenia czy obwinienia (wyrok TK z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt SK 21/04, publik. OTK-A 2006 nr 7, poz. 88, wyrok TK z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt SK 39/09, publik. OTK-A 2011, nr 8, poz. 84).
W rozpoznawanej sprawie nie może być zatem kwestionowane, że obwinionemu funkcjonariuszowi przysługiwało przyznane ustawą prawo do skorzystania w postępowaniu dyscyplinarnym z pomocy profesjonalnego obrońcy (adwokata lub radcy prawnego). Wydatki związane z ustanowieniem obrońcy z wyboru, pokrywa na wstępie obwiniony funkcjonariusz (art. 620 k.p.k. w zw. z art. 275 ustawy o KAS). Później stają się one częścią kosztów postępowania w sprawie dyscyplinarnej (art. 616 § 1pkt 2 k.p.k. w zw. z art. 275 ustawy o KAS). Od końcowego wyniku sprawy jest uzależnione, kto ostatecznie poniesie te wydatki, a orzekanie w tym względzie podlega przepisom rozdziału 70 k.p.k.
Zgodzić się należy z poglądem Sądu I instancji, że prawo obwinionego do obrony i skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, o którym mowa w art. 264 ustawy o KAS, byłoby prawem iluzorycznym, gdyby nie towarzyszyło mu uprawnienie do zwrotu kosztów ustanowienia obrońcy z wyboru w przypadku uniewinnienia, bądź umorzenia postępowania dyscyplinarnego. Przejęcie instytucji wywodzących się z procedury karnej do postępowania dyscyplinarnego służy celom ochronnym i gwarancjom wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i zasady prawa do obrony (art.42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ustawodawca, biorąc pod uwagę represyjność postępowania dyscyplinarnego, uznał za prawidłowe i zasadne sięgnięcie do tych instytucji, o których mowa w Kodeksie postępowania karnego, stwarzających możliwość pełnego zabezpieczenia praw obwinionego.
Celem regulacji z art. 275 ustawy o KAS nie jest nadanie postępowaniu dyscyplinarnemu cech postępowania karnego, ale zapewnienie obwinionemu funkcjonariuszowi praw i gwarancji służących zabezpieczeniu jej interesów w postępowaniu dyscyplinarnym.
Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.k. należy rozumieć jako stosowanie z uwzględnieniem cech właściwych materii uregulowanej w Dziale VII ustawy o KAS, normującym odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariuszy celno-skarbowych. Oznacza to, że niektóre przepisy k.p.k. należy stosować wprost, inne z pewnymi modyfikacjami, a jeszcze inne nie będą miały w ogóle zastosowania. Organ dyscyplinarny stosujący w sprawie dyscyplinarnej przepisy Kodeksu postępowania karnego powinien więc za każdym razem badać, czy i w jaki sposób stosować te przepisy, aby ich zastosowanie było zgodne ze specyfiką postępowania dyscyplinarnego uregulowanego w ustawie o KAS. Jeśli chodzi o koszty biegłych powołanych przez organ dyscyplinarny czy koszty ekspertyz, to zgodnie z art. 273 ustawy o KAS, są one pokrywane przez budżet państwa, nie można więc do tych kosztów stosować przepisów Kodeksu postępowania karnego.
Natomiast odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego w zakresie pozostałych kosztów, niewymienionych w ustawie o KAS, w tym kosztów obrońcy z wyboru, wskazuje, że należy stosować reguły ogólne określone w k.p.k.
Nie można podzielić argumentacji organu, że w postępowaniu dyscyplinarnym nie przysługuje funkcjonariuszowi zwrot kosztów, ponieważ zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o KAS, funkcjonariuszowi przysługuje jedynie prawo żądania zwrotu kosztów obrony w postępowaniu karnym, jeżeli postępowanie karne wszczęte przeciwko niemu o przestępstwo popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem o umorzeniu postępowania wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego lub niepopełnienia przestępstwa albo wyrokiem uniewinniającym.
Należy przede wszystkim zauważyć, że przepis art. 211 ustawy o KAS nie jest przepisem zawartym w Dziale VII ustawy, zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna", lecz w Rozdziale 5 Działu VI, zatytułowanym "Obowiązki i prawa funkcjonariuszy". Jest to zatem jedno z uprawnień funkcjonariusza, związanych z pełnioną służbą, które jednak nie wyłącza prawa żądania zwrotu kosztów obrony w postępowaniu dyscyplinarnym. Przepis art. 211 przyznaje funkcjonariuszowi roszczenie o zwrot kosztów, które funkcjonariusz poniósł w postępowaniu niezależnym od postępowania dyscyplinarnego. Przepis ten ma zatem inny przedmiot i zakres zastosowania.
Argumentacja organu sprowadzająca się do twierdzenia, że skoro art. 211 ustawy o KAS zawiera regulację o kosztach obrony w postępowaniu karnym, to brak takiej regulacji przepisach dotyczących postępowania dyscyplinarnego oznacza niemożność określenia tych kosztów w postępowaniu dyscyplinarnym, nie jest trafna Niewątpliwie wnioskowanie per analogiam mogłoby uprawniać przyjęcie takiego poglądu. Jednakże poprzestanie tylko na porównaniu owych regulacji, w ocenie NSA nie jest wystarczające w procesie wykładni prawa omawianych przepisów. Odwołać się bowiem należy do wspominanych już podobieństw postępowania karnego i postępowania dyscyplinarnego względem funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. Oba mają charakter punitywny, oba są inicjowane z urzędu i w interesie publicznym. Nie zatem ma podstaw aksjologicznych by różnicować sytuację prawną funkcjonariuszy w tych postępowaniach. Przysługujące funkcjonariuszowi prawo do obrony należy zatem rozumieć jako także prawo do zwrotu poniesionych kosztów prowadzonego postępowania dyscyplinarnego.
Rację ma też Sąd I instancji twierdząc, że przeszkodą w orzekaniu o zwrocie kosztów ustanowienia obrońcy z wyboru, nie może być również brak przepisów określających, jak należy ustalać koszty postępowania dyscyplinarnego i w oparciu o jakie kryteria miarkować ich wysokość. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.) nie stanowi bezpośrednio o kosztach postępowania dyscyplinarnego i nie określa stawek wynagrodzenia za prowadzenie spraw dyscyplinarnych, to ów brak nie może to być jednak barierą w dochodzeniu słusznych roszczeń. Zauważyć bowiem należy, że przepis § 20 tego rozporządzenia przewiduje, że wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w rozporządzeniu ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.