Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 26 czerwca 2014 r., II SA/Go 312/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. C. na niewykonanie przez Starostę Żarskiego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 września 2013 r., II SA/Go 620/13 wymierzył Staroście grzywnę w wysokości 1 000 (tysiąc) złotych; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od organu Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. podniósł, że stosowanie do art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przyjmuje się, że ma ono miejsce, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy wykonano orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 405; również wyrok WSA w Gdańsku z 20 lipca 2011 r., II SA/Gd 412/11).
Konstrukcja skuteczności orzeczenia sądu administracyjnego, jak i jej zakres oraz konsekwencje nieprzestrzegania są ściśle powiązane z zasadą związania organów administracyjnych oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego, uregulowaną w art. 153 p.p.s.a.
Niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na czynność materialno–techniczną ma miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie realizuje określonych przez sąd wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności nie podejmuje postępowania ponownie w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia, w odpowiedniej formie, kończącego to postępowanie. Niewykonaniem wyroku jest również takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny, lecz pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku sądu.
W przedmiotowej sprawie wyrokiem z 18 września 2013 r., II SA/Go 620/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Żarskiego z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, że istniejące problemy z włączeniem danej dokumentacji do zasobu geodezyjnego nie zwalniały organu z obowiązku precyzyjnego określenia swego stanowiska w sprawie. Odmowa włączenia dokumentacji do zasobu, o której mowa w przytoczonym powyżej § 11 ust. 1 pkt 7b rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837), stosownie do treści § 12 tego rozporządzenia, wymaga dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i technicznych, które legły u jej podstaw. Niewątpliwie istniejące problemy z włączeniem danej dokumentacji do zasobu geodezyjnego nie zwalniały organu z obowiązku precyzyjnego określenia swego stanowiska w sprawie.
Przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego jest jednym z etapów postępowania w sprawie aktualizacji baz danych zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Złożenie tej dokumentacji, stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia z 16 lipca 2001 r., powoduje powstanie po stronie organu prowadzącego ewidencję obowiązek dokonania kontroli złożonej dokumentacji pod kątem przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5, spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy oraz kompletności przekazywanych materiałów. Pozytywnie zaopiniowana dokumentacja, zawierająca informację o zmianach danych ewidencyjnych stanowi podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego, a zatem wprowadzenia danych do bazy danych zasobu (§ 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.).
Zarówno przyjęcie dokumentacji do zasobu, jak i odmowa jej przyjęcia – jak przesądził tut. Sąd w wyroku z 18 września 2013 r. – następuje w formie czynności materialno-technicznej. W praktyce odmowa przyjęcia dokumentacji do zasobu dokonywana jest już w protokole, o którym mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia z 16 lipca 2001 r. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji, gdy z uzasadnionych przyczyn dokonanie kontroli złożonej dokumentacji stanie się bezprzedmiotowe, organ zwolniony jest z obowiązku dokonania w tym zakresie czynności odmowy jej przyjęcia. W rozpatrywanej sprawie zaistniała szczególna okoliczność, której Sąd orzekając uprzednio nie uwzględnił, bowiem sąd administracyjny dokonując kontroli działalności administracji publicznej, w przypadku, gdy przedmiotem wniesionej do niego skargi jest decyzja administracyjna, postanowienie lub czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ocenia jej zgodność z prawem (legalność) na dzień wydania kontrolowanego aktu.
Co do zasady zatem zdarzenia mające miejsce po dacie wydania zaskarżonej decyzji nie mają wpływu na jej ocenę. Okoliczność ta to fakt, iż w konsekwencji działania Agencji Rynku Rolnego w Zielonej Górze prace geodezyjne dotyczące tego samego obszaru, których dotyczyły prace skarżącego, wykonał inny wykonawca, który następnie zgłosił swoje prace, w następstwie czego zostały one przyjęte do zasobu i stanowiły podstawę dokonanej aktualizacji, niewątpliwie podlega uwzględnieniu przez organ.
Stosowanie zatem do treści wskazanego orzeczenia sądu – w oparciu o przepis art. 153 p.p.s.a. – w związku ze złożeniem przez F. C. dokumentacji geodezyjnej z wnioskiem o jej przyjęcie do zasobu, obowiązkiem Starosty Żarskiego było ponowne rozpatrzenie sprawy i jej zakończenie w prawem przewidzianej formie. Dokonując analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że organ pozostaje bezczynny wobec dokonanego zgłoszenia F. C. i po wyroku z 18 września 2013 r., będąc do tego zobowiązanym, nie podjął ponownie postępowania w tym zakresie. Organ nie załatwił sprawy w przewidzianej formie. Pismo organu z 3 marca 2014 r., którym poinformował skarżącego o bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w sprawie złożonego przez niego zgłoszenia aktualizacyjnego, nie można uznać za odmowę przyjęcia dokumentacji do zasobu.
Co więcej, organ sam wskazuje na konieczność formalnego załatwienia zgłoszenia strony skarżącej, skoro wzywa ją do anulowania dokonanego zgłoszenia. Tym samym dokonane zgłoszenie aktualizacyjne skarżącego nie zostało rozpatrzone i rozstrzygnięte przez organ w prawem przewidzianej formie, co stanowi uchybienie art. 153 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, że Starosta Żarski nie wykonał wyroku z 18 września 2013 r., co uzasadnia wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Ustalając wysokość grzywny, Sąd uwzględnił, że organ dokonał już aktualizacji operatu ewidencyjnego w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...], gm. Żary w związku z jej podziałem, w oparciu o dokumentację innego wykonawcy. Czas jaki upłynął od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku do organu, tj. od 25 listopada 2013 r. do dnia wniesienia skargi na niewykonanie wyroku, która wpłynęła do organu 20 marca 2014 r. uzasadnia wniosek, że organ uchybił art. 35 i art. 36 k.p.a., a zatem pozostawał bezczynny. Jednakże wymiar orzeczonej grzywny jest adekwatny z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wynikającego z powyższych przepisów.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną, wniesioną przez Starostę Żarskiego. Sądowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzasadniająca wymierzenie grzywny bezczynność organu po wyroku stwierdzającym bezskuteczność czynności ma miejsce także przy zajściu odstępstwa od zasady związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie do sytuacji nieuwzględnionej w prawomocnym wyroku z 18 września 2013 r.
Ponadto Sądowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 16 lipca 2001 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przekazana do zasobu dokumentacja podlega kontroli w zakresie wskazanym w tym przepisie, gdy zgłoszenie prac zostało skutecznie anulowane, a dokumentacja sporządzona przez innego wykonawcę, lecz obejmująca ten sam przedmiot, została już włączona do zasobu, podczas gdy tryb postępowania w takiej sytuacji normował przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia;
- 2) § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia MRRiB z 16 lipca 2001 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że także w sytuacji zlecenia wykonania dokumentacji obejmującej ten sam przedmiot innemu wykonawcy, a następnie przyjęcia jej do zasobu, organ po przeprowadzeniu kontroli ma obowiązek zwrócić poprzedniemu wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia jej do zasobu, podczas gdy taką sytuację normował przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niezawierające wskazania co do dalszego postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; ewentualnie, jeśli zachodzą okoliczności z art. 188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Starosty Żarskiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności, WSA w Gorzowie Wlkp. wskazał w wyroku II SA/Go 620/13, że "podstawowym normatywnym warunkiem niewadliwej oceny odmowy włączenia przedkładanych dokumentów do zasobu jest wykazanie przez organy, iż nie odpowiadają one któremukolwiek z kryteriów kontroli, dokonywanej na podstawie § 9 rozporządzenia", a w protokole kontroli, który stanowił podstawę odmowy włączenia wykonanych prac geodezyjnych do zasobu, organ stwierdził nieprawidłowe usunięcie wad, usterek oraz brak odniesienia się do ostatniego protokołu, a ponadto - że ANR odstąpiła od umowy ze skarżącym na wykonanie podziału działki oraz anulowała zgłoszenie zmian danych ewidencyjnych (s. 7 uzasadnienia wyroku).
W ocenie Sądu organ miał obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu "z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającej z § 9 rozporządzenia". Tymczasem podzielić należy stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z 5 marca 2013 r., I SA/Wa 1308/12, zgodnie z którym "ocena sądu jest dla organu oraz sądu ponownie orzekającego wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu". W znajdującej się w aktach sprawy odpowiedzi na skargę z 15 kwietnia 2014 r. obszernie i wyczerpująco opisano okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, wskazując, że 15 lipca 2013 r. operat pomiarowy dot. podziału działki rolnej nr [...] w obrębie [...] gm. Żary został włączony do zasobu, a wcześniej Agencja Nieruchomości Rolnych w Zielonej Górze anulowała zgłoszenie zmian danych ewidencyjnych dokonane przez skarżącego. Sąd I instancji uznał te okoliczności, bo wskazał m.in. na okoliczność wykonania przedmiotowych prac przez innego wykonawcę.
Sąd I instancji przyjmując, że po wydaniu wyroku z 18 września 2013 r. i sprzecznie z jego treścią, organ nie podjął ponownie postępowania całkowicie pominął fakt, że ustawodawca unormował sytuację związaną z zaniechaniem wykonania prac, która nie była przedmiotem oceny prawnej i wskazań, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. Przy uwzględnieniu konwencjonalnego charakteru czynności analizowanych prac przyjąć należy, że z zaniechaniem ich wykonania będziemy mieli do czynienia także wówczas, gdy osoba będąca wykonawcą utraciła ten status na skutek odstąpienia od umowy przez ANR w Zielonej Górze i skutecznego zlecenia wykonania przedmiotowych prac innemu wykonawcy, które zostały zgłoszone, a następnie przyjęte do zasobu. W tej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć § 6 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym o zmianach zakresu, rodzaju i terminu zakończenia prac oraz o przerwaniu lub zaniechaniu ich wykonania wykonawca zawiadamia ośrodek, który przyjął zgłoszenie.
Po wykonaniu tego obowiązku dokumentacja sporządzona przed przerwaniem lub zaniechaniem prac podlega przekazaniu do ośrodka, po uprzednim uzgodnieniu z ośrodkiem, które z wykonanych materiałów będą podlegać przekazaniu do zasobu (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Żadne materiały nie zostały w tym trybie przekazane do zasobu, przy czym postępowanie w sprawie podziału nieruchomości (działki nr [...] w odrębnie [...], gmina Żaru) nie stało się bezprzedmiotowe wyłącznie z uwagi na zmianę osoby wykonawcy prac geodezyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że 154 § 1 p.p.s.a. jest materialnoprawną podstawą wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego (wyrok NSA z 26 kwietnia 2006 r., II GSK 35/06, cyt. w wyroku NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 2673/12). "Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwia sprawy, tzn. nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Nie można zatem mówić o bezczynności wówczas, gdy organ podejmuje rozstrzygnięcie. Na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1, nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane. [...] Przepis art. 154 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że stan w postaci niewykonania wyroku lub niezałatwienia sprawy po wyroku kasacyjnym bądź stwierdzającym nieważność aktu lub czynności musi istnieć w chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego (Komentarz do art. 154 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013).
W analizowanej sytuacji Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa wskazane na wstępie niniejszego pisma, przyjmując w efekcie, że Starosta Żarski nie wykonał wyroku, chociaż wyrok z 18 września 2013 r. wskazywał organowi obowiązek prawidłowego zastosowania przepisu § 9 cyt. rozporządzenia, nie zaś takiego postępowania, które uwzględniałoby brak oparcia zgłoszenia aktualizacyjnego w umowie zawartej z Agencją Rynku Rolnego w Zielonej Górze, braku anulowanie zgłoszenia oraz przyjęcia operatu dotyczącego tego samego przedmiotu do zasobu. Tym samym nie sposób jest przyjąć, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a., ponieważ jego postępowanie po wydaniu ww. orzeczenia nie było sprzeczne z oceną prawną i wskazaniem co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu.
Jeżeli bowiem organ uzyskał od ANR w Zielonej Górze informację o odstąpieniu od umowy z dotychczasowym wykonawcą i skutecznym zleceniu wykonania prac innemu wykonawcy, skutkującym włączeniem do zasobu sporządzonej przez niego dokumentacji, organ nie powinien był stosować przepisów § 9, 11 i 12 rozporządzenia. Wobec niewywiązania się przez skarżącego z obowiązku zawiadomienia o zaniechaniu prac, organ po wydaniu wyroku nie miał obowiązku podejmowania czynności polegającej albo na odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu (wobec zawarcia w protokole kontroli wniosku końcowego o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu - § 12 ust. 1 rozporządzenia), albo uzgodnienia ze skarżącym, które z wykonanych materiałów będą podlegać przekazaniu do zasobu (§ 6 ust. 2 rozporządzenia), przy czym ten drugi sposób postępowania nie wchodził w zakres oceny prawnej zawartej w wyroku z 18 września 2013 r. W związku z tym nie można przyjąć, że zachodzi bezczynność uzasadniająca wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim są trafne.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, ponieważ Agencja Rynku Rolnego w Zielonej Górze rozwiązała umowę ze skarżącym, zaś prace geodezyjne dotyczące tego samego obszaru, których dotyczyły prace skarżącego, wykonał inny wykonawca, który następnie zgłosił swoje prace, w następstwie czego zostały one przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, i stanowiły podstawę dokonanej aktualizacji. W konsekwencji, Starostę Żarskiego przestała wiązać ocena prawna i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 18 września 2013 r., II SA/Go 620/13.
Zgodzić się też należy ze skarżącym kasacyjnie, że następstwem zmiany okoliczności faktycznych sprawy była konieczność zastosowania trybu postępowania unormowanego w przepisie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 16 lipca 2001 r.
W rezultacie nie można było zarzucić Staroście Żarskiemu, że pozostawał on w bezczynności lub był winien przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 18 września 2013 r., II SA/Go 620/13. Tym samym nie było podstaw wymienionych w art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. do wymierzenia mu grzywny.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.