Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 123/16 oddalił skargę R.P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 15 lipca 2016 r. R.P. zwróciła się do Starosty [...] o przesłanie na jej adres mailowy umowy bądź umów cywilnych, zawartych przez powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskodawczyni dodała, że jej wniosek powinien być zrealizowany poprzez przesłanie wskazanych umów w formie skanów lub informacji, że umowy takie nie zostały zawarte.
W dniu 20 lipca 2016 r. Starosta [...] drogą elektroniczną udzielił R.P. odpowiedzi na powyższy wniosek, informując, że stałą obsługę prawną wykonuje radca prawny w ramach umowy o pracę.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2016 r. R.P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty [...], wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku w terminie 14 dni. Ponadto domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową i 480 zł tytułem kosztów adwokackich. Skarżąca podkreśliła, że Starosta w terminie przewidzianym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. – dalej "u.d.i.p.") nie udostępnił jej żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ewentualnie o umorzeniu postępowania, co oznacza, że organ w sprawie pozostaje w stanie bezczynności.
Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że pismem z dnia 20 lipca 2016 r. poinformował skarżącą, że nie posiada wskazanych umów, ponieważ obsługa prawna powiatu wykonywana jest w oparciu o umowę o pracę. Dlatego skargę na bezczynność organu należy uznać za niezasadną.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę R.P. W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy tego postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.
W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy czym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Kwestie te mogą mieć natomiast znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadajacej cech rażącego naruszenia prawa. Ocena co do bezczynności organu dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż przepisy te rozstrzygają o legitymacji organu oraz wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach strony.
W kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Starosty [...] polegającą na nieudostępnieniu jej informacji publicznej w postaci umów cywilnoprawnych zawartych przez powiat na świadczenie obsługi prawnej. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tą ustawą załatwienie sprawy o udostępnienie informacji publicznej może nastąpić albo poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej, albo poprzez umorzenie postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, bądź też poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem jedynie podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
W ocenie WSA w Gdańsku skarga w niniejszej sprawie jest niezasadna. Pismem z dnia 20 lipca 2016 r., wysłanym na wskazany przez skarżącą adres mailowy, Sekretarz Powiatu poinformowała R.P., że stałą obsługę prawną organu wykonuje radca prawny w ramach umowy o pracę. Wobec takiego stwierdzenia należy przyjąć, że powiat nie zawierał w przedmiocie obsługi prawnej we wskazanym we wniosku zakresie będących przedmiotem zainteresowania skarżącej "umów cywilnych". Zatem niemożliwe było udostępnienie takich umów cywilnych, a umowy o pracę nie były przedmiotem wniosku z dnia 15 lipca 2016 r. WSA w Gdańsku podkreślił również, że do udzielenia informacji zobowiązane są jedynie podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), a tym samym poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany wyczerpuje obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ani umowa zlecenie, ani umowa o dzieło (umowy cywilne regulujące świadczenie pracy) nie są umowami o pracę i nie dotyczą ich przepisy Kodeksu pracy. Strony korzystają natomiast ze swobody w zakresie kształtowania łączących ich stosunków. Stwierdzić zatem należy, że obsługa prawna może być świadczona zarówno na podstawie umowy o pracę, jak i na podstawie umowy cywilnoprawnej np. umowy zlecenia lub umowy o dzieło. Natomiast z treści wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej wyraźnie wynika, że zapytanie obejmuje wyłącznie umowy cywilne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Gdańsku wniosła R.P., reprezentowana przez adwokata. Skarżąca kasacyjnie zaskarżając wyrok w całości, wniosła o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Jednocześnie domagała się zasądzenia kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
R.P. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. polegające na przyjęciu, że organ udzielił odpowiedzi zgodnie z treścią złożonego przez stronę wniosku. Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że organ faktycznie odpowiedział stronie, jednakże odpowiedź ta nie była zgodna z jej wnioskiem. Podkreśliła, że zwróciła się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji o zawartej umowie bądź zawartych umowach dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Chodzi tu o dostęp do informacji publicznej w sytuacji, gdy organ posiadający obsługę prawną na pytanie z zakresu prawa cywilnego czy szerzej gospodarczego przesyła informacje z zakresu prawa pracy, o co skarżąca w ogóle nie wnosiła. Pytanie skarżącej było sformułowane na tyle jasno, że nie nastręczało ono żadnych problemów z jego zrozumieniem.
Zdaniem Sądu z treści nadesłanego stronie dokumentu można wywnioskować, że skoro obecnie radca prawny jest zatrudniony w Starostwie, to był też w nim zatrudniony przez ostatnie 13 lat. Ponadto skoro organ zatrudnia radcę prawnego, to taka sytuacja wyklucza prowadzenie obsługi prawnej w ramach umowy cywilnoprawnej. Okres zawarty we wniosku jest precyzyjnie określony i do dnia dzisiejszego skarżąca nie wie, czy umowy, o nadesłanie których wnosiła były czy nie były zawierane z tymi czy też może z innymi podmiotami. Organ w żadnej mierze nie wskazał by nie był w posiadaniu umów jak we wniosku. Odpowiedź na wniosek nie odnosi się do treści żądania, w którym wyraźnie zaznaczono, że w wypadku negatywnego ustalenia w przedmiotowym zakresie należy przesłać informację, że umowy takie nie zostały zawarte. Skarżąca w sposób ogólny ustaliła, że w czasie objętym wnioskiem podmioty takie wykonywały zlecenia na rzecz Starostwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie zwróciła się o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., w brzmieniu tego przepisu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowego. Wobec tego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach podstaw i zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej.
Autor rozpoznanej skargi kasacyjnej Sądowi I instancji wytknął wyłącznie naruszenie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Wobec tak sformułowanego wytyku zauważyć należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wymaga wykazania braku adekwatności między zastosowanym przepisem a ustalonymi okolicznościami sprawy. Brak adekwatności może się przy tym przejawiać zarówno poprzez nieuzasadnione okolicznościami sprawy zastosowanie przepisu, jaki i zaniechanie jego zastosowania w stanie odpowiadającym hipotezie pominiętej normy. Zarzut niewłaściwego zastosowania może być formą naruszenia nie tylko prawa materialnego, podnoszoną w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ale także i prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie określono, na której z podstaw kasacyjnych oparto tę skargę kasacyjną.
Ma to wpływ na skuteczność złożonego środka zaskarżenia, albowiem w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że za pomocą zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można zwalczać przyjętych ustaleń faktycznych. Kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem na istotność tego naruszenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono, że niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. polega na przyjęciu, że organ udzielił odpowiedzi zgodnie z wnioskiem strony. Kwestionowane są zatem ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji, co nie może mieć miejsca poprzez zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, bez uprzedniego, skutecznego zakwestionowania przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych. Brak precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych, określenia ich charakteru i wpływu na rozstrzygnięcie, jest zatem okolicznością wyłączającą możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest ani uprawniony do samodzielnej rekonstrukcji podstaw kasacyjnych ani uzupełniania argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przywołany przepis odnosi się nie do kwestii kompletności udzielonej informacji (w zakresie, w jakim ewentualnie informacji nie udzielono, istnieje stan bezczynności polegający na niespełnieniu w terminie obowiązku), lecz do sposobu i formy udostępnienia informacji. Naruszenie normy ustanowionej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nie polega zatem na nieudostępnieniu informacji lub udostępnieniu informacji w sposób niepełny. Uchybienie tej normie może polegać na błędnym przyjęciu przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji może nastąpić w sposób i w formie niezgodnych z wnioskiem albo na błędnym przyjęciu, że nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiają udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09).
Żadna z obu wskazanych sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Kontrowersja nie dotyczyła ani sposobu, ani formy udostępnienia informacji i możliwości technicznych organu w tym zakresie. Natomiast zachowanie podmiotu zobowiązanego, polegające na przedstawieniu informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, może być rozważane jako uchybienie wobec regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09). Zarzutu naruszenia wskazanego przepisu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano.
Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmuje nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji publicznej. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udostępniane informacji publicznej. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej podejmowanego w tym kierunku wyklucza zarzut bezczynności.
W sprawie bezsporne jest, że Starosta [...] w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, tj. w ciągu 5 dni od dnia złożenia wniosku, udzielił skarżącej odpowiedzi na jej żądanie o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał bowiem, że stałą obsługę prawną Starostwa wykonuje radca prawny w ramach umowy o pracę. Z odpowiedzi tej może zatem wynikać, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że powiat nie zawierał umów cywilnoprawnych dotyczących stałej obsługi prawnej, gdyż taką obsługę zapewnia Starostwu zatrudniony na podstawie umowy o pracę wskazany radca prawny. Oznaczać to może również, że umowy, o które wnosiła skarżąca kasacyjnie nie były zawierane. Lektura wniosku nie pozwala na stwierdzenie, że otrzymana odpowiedź jest niewłaściwa. Brak precyzji w udzieleniu przez organ odpowiedzi na wniosek nie powinien być kwalifikowany jako zaniechanie udzielenia odpowiedzi. Ponieważ odpowiedź została udzielona przed upływem 14 dni od dnia złożenia wniosku, wnioskodawczyni, do uzyskania żądanych informacji, mogła zwrócić się do organu i doprecyzować zgłoszone żądanie.
Złożenie skargi na bezczynność organu bez podjęcia próby choćby wyjaśnienia treści żądania, nasuwa uzasadnioną wątpliwość, czy intencją wnioskodawczyni rzeczywiście było uzyskanie wiedzy o sprawach publicznych.
Wyjaśnić ponadto należy, że WSA w Poznaniu nie twierdził, co sugeruje skarżąca kasacyjnie, że zatrudnienie radcy prawnego wyklucza prowadzenie obsługi prawnej w ramach umowy cywilnoprawnej. Sąd I instancji wskazał, że obsługa prawna może być świadczona zarówno na podstawie umowy o pracę, jak i na podstawie umowy cywilnoprawnej. Natomiast z treści wniosku skarżącej wyraźnie wynika, że zapytanie obejmuje wyłącznie umowy cywilne. Skoro organ w odpowiedzi na wniosek wskazał, że obsługę prawną prowadzi radca prawny w ramach umowy o pracę, to nie mógł tym samym doręczyć żądanych umów cywilnych dotyczących stałej obsługi prawnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł oddaleniu skargi kasacyjnej.