Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 maja 2016r., sygn. akt II SA/Po 236/16, oddalił skargę B. M. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie przyznania zasiłku szkolnego dla D. M., K. M. i I. M., którego to świadczenia ich matka domagała się z powodu pobytu K. M. w szpitalu w P. – Z. w dniach od [...] do [...] listopada 2015 r. z powodu zabiegu oddzielenia ucha. Zabieg spowodowany był chorobą zespołu G., na którą dziecko cierpi od urodzenia, i był już 13-tym zabiegiem planowym. Organ I instancji podniósł, że nie miał on charakteru losowego, zatem nie uzasadniał przyznania zasiłku. Przewidziany w art. 90e ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156, ze zm.), dalej "u.s.o.", zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Opisane powyżej okoliczności nie spełniają tej przesłanki.
Stanowisko to podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które nie uwzględniło odwołania strony od tej decyzji. Podzielił je również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Motywując oddalenie skargi wskazał, iż przywołana regulacja zawiera dwie przesłanki powstania prawa do zasiłku szkolnego: 1) wystąpienie zdarzenia losowego, a więc zdarzenia zewnętrznego, którego nie można przewidzieć ani mu przeciwdziałać, 2) związek tego zdarzenia z przejściową (związaną z tym zdarzeniem) trudną sytuacją materialną. Zasiłek szkolny ma charakter doraźnej pomocy materialnej, udzielanej uczniowi jednorazowo w związku z przemijającą złą sytuacją materialną, będącą następstwem zdarzenia losowego. Co prawda ustawodawca nie wskazał enumeratywnie, co winno być uznane za zdarzenie losowe, jednakże w ocenie Sądu I instancji z uwagi na powiązanie tego zdarzenia z chwilowym pogorszeniem sytuacji materialnej ucznia, zdarzenie to winno mieć charakter nagły, niespodziewany i przejściowy.
Winno też przekładać się na chwilowe trudności w zaspokojeniu potrzeb edukacyjnych ucznia. B. M. do wniosku z [...] grudnia 2015 r. o przyznanie zasiłku szkolnego dla trójki swoich uczących się dzieci dołączyła kartę informacyjną leczenia szpitalnego z Oddziału Chirurgii Plastycznej szpitala w P. – Z., z której wynikało, że jej córka K. M. ur. [...] czerwca 1999 r. w okresie od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2015 r. przebywała tamże z uwagi na planowy zabieg. W epikryzie podano, że u dziecka stwierdzono zespół G. po stronie lewej związany z wadami rozwojowymi kości czaszki i twarzy. Została przyjęta do szpitala po raz trzynasty w trybie planowym celem oddzielenia zrekonstruowanej małżowiny usznej lewej. W trakcie hospitalizacji wykonano zabieg operacyjny, który przebiegł bez powikłań. Dziecko zostało w stanie ogólnym i miejscowo dobrym wypisane do domu z zaleceniami usunięcia szwów, ochrony miejsca operowanego przed urazami, masowania i natłuszczania przeszczepu, kontroli w poradni chirurgicznej.
Zatem zdaniem Sądu I instancji operacja córki skarżącej i koszty z nią związane nie mogły stanowić podstawy przyznania zasiłku szkolnego, gdyż zdarzenie to nie miało charakteru losowego. Nie wykazano również, czy i w jaki sposób ten krótkotrwały pobyt w szpitalu przekładał się na przejściowe pogorszenie sytuacji materialnej córki K. i pozostałej dwójki jej rodzeństwa. Trudna sytuacja materialna rodziny skarżącej, jak wynika z akt administracyjnych nie ma cech stanu przejściowego. Choroba K. M. nie ma charakteru nagłego zachorowania, jej pobyt w szpitalu w dniach [...] – [...] listopada 2015 r. nie był związany z nagłym pogorszeniem zdrowia, czy niespodziewanymi komplikacjami zdrowotnymi. Nie był również związany z innymi niż dotychczas ponoszonymi w związku z jej leczeniem nakładami finansowymi. Nie zostało też wykazane przez skarżącą, by podane w skardze potrzeby edukacyjne dzieci, takie jak opłata za Internet, dojazdy do szkoły czy opłaty za basen, nie mogły być zaspokojone przejściowo z uwagi na pobyt córki K. w szpitalu.
W skardze strona podała, że z uwagi na trudną sytuację materialną, utrzymywanie rodziny ze środków pomocy społecznej, wydatki związane z leczeniem K., takie jak prywatne wizyty u lekarzy, dojazdy (których nie udokumentowała), nie wie jak z zasiłków ma kupić dzieciom buty do szkoły, dresy czy przybory szkolne oraz opłacić rachunki za mieszkanie. W ocenie Sądu meriti wskazuje to na trudności materialne rodziny o charakterze trwałym, a nie przejściowym związanym z konkretnym planowanym pobytem córki K. w szpitalu, pogłębione również utratą pracy przez ojca dzieci. Z akt sprawy nie wynikało, że ten pobyt w szpitalu miał inny charakter niż dotychczasowe, by był wynikiem nagłego pogorszenia stanu zdrowia dziecka czy powikłań, by wiązał się z nakładami finansowymi uniemożliwiającymi zaspokojenie potrzeb edukacyjnych K. i jej rodzeństwa.
Tym samym, w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki z art. 90 e ust. 1 u.s.o. Sąd meriti wskazał nadto, że częstość zabiegów medycznych, jakimi poddawana jest K. M. oraz trudna sytuacja materialna jej rodziny jest znana mu z urzędu, ze spraw, w których zapadły przed nim wyroki z dnia: 16 września 2015 r., sygn. II SA/Po 400/15 i II SA/Po 403/15; 29 lipca 2015 r., sygn. II SA/Po 399/15 i II SA/PO 135/16. Sytuacja taka jednakże uzasadnia wnioskowanie o pomoc społeczną w formie zasiłków, a nie przyznanie zasiłku szkolnego, który przewidziany jest na zaspokojenie przejściowych trudności materialnych będących skutkiem zdarzenia losowego uniemożliwiających zaspokojenie potrzeb edukacyjnych.
Sąd I instancji dostrzegł odmienne stanowisko zajęte w sprawach wskazanych przez skarżącą w uzasadnieniu skargi. Jakkolwiek z punktu widzenia skarżącej stan faktyczny przedmiotowej sprawy oraz spraw o sygn. II SA/Po 399/15 i II SA/Po 400/15 był tożsamy, to jednak w tamtych sprawach brany był pod uwagę rozległy charakter operacji K. M., podczas której wykonano u pacjentki cewnikowanie serca i implantowano stent do zwężenia łuku aorty. Nadto uwzględniono pobyty w szpitalu w związku z komplikacjami, np. stanem po przebytej reakcji anafilaktycznej. Wówczas zatem, mimo trwałego schorzenia te konkretne pobyty w szpitalu nie były związane jedynie z planowanymi zabiegami rekonstrukcji lewej części twarzy, a z rozległymi operacjami, czy powikłaniami, przeto miały charakter zdarzenia losowego. W tej sprawie taka sytuacja miejsca nie miała. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, która więc podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła B. M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "zdarzenia losowego", które wg Sądu "winno mieć charakter nagły, niespodziewany i przemijający", a w konsekwencji uznanie, że w sprawie niniejszej 13-ty planowany pięciodniowy pobyt K. M. w szpitalu celem wykonania kolejnego zabiegu operacyjnego związanego ze schorzeniem, na które cierpi ona od urodzenia nie ma charakteru zdarzenia losowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "zdarzenia losowego" powinna polegać na uznaniu za zdarzenie losowe każdego zdarzenia niezależnego od woli człowieka (w tym wypadku od woli ucznia czyjego rodziców lub opiekunów), wywołanego przyczynami zewnętrznymi, które nie ograniczają się do przypadków siły wyższej oraz klęsk spowodowanych działaniem żywiołów lub sił przyrody, a w konsekwencji należało przyjąć, że rozwój choroby K. M. i związane z nim kolejne pobyty w szpitalu w celu przeprowadzenia niezbędnych zabiegów operacyjnych, na których planowanie nie ma ona żadnego wpływu, noszą znamiona zdarzeń losowych;
- 2) przepisów postępowania:
- a) art. 170 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniach prawomocnych wyroków WSA w Poznaniu z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 399/15 i sygn. akt II SA/Po 400/15, w których Sąd wyraźnie stwierdził, że pobyty szpitalne K. M. związane z rozwojem jej choroby (nadzwyczajnie uciążliwego Zespołu G.) można zakwalifikować jako zdarzenia losowe (pomimo faktu, że są one planowane przez szpital z wyprzedzeniem), ponieważ K. M. nie ma żadnego wpływu na rozwój choroby oraz planowanie zabiegów operacyjnych;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że orzekające w sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż wbrew ciążącym na nich z mocy ww. przepisów obowiązkom nie przeprowadziły niezbędnego postępowania dowodowo-wyjaśniającego w celu ustalenia, czy pobyt w szpitalu K. M. przekładał się na przejściowe pogorszenie sytuacji materialnej trójki uczniów, co powinno skutkować uwzględnieniem tych okoliczności przez Sąd "z urzędu" (tzn. pomimo braku sformułowania przez Skarżącą takich zarzutów w treści skargi) i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji;
- c) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wyrażoną w uzasadnieniu skarżonego wyroku niewłaściwą ocenę prawną stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, a polegającą na uznaniu, że Skarżąca nie wykazała czy i w jaki sposób pobyt w szpitalu K. M. przekładał się na przejściowe pogorszenie sytuacji materialnej uczniów: K. M. i jej rodzeństwa, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżąca w ogóle nie była wzywana przez organy administracji do wykazania tych okoliczności, a organy orzekające w sprawie przyjęły taki stan faktyczny sprawy a priori za prawdziwy bez przeprowadzania w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowo-wyjaśniającego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz rozwinięto argumentację zarzutów wskazanych w jej petitum. W szczególności zaakcentowano niewyjaśnienie sprawy przez organy do rozstrzygania, skoro nie ustaliły one faktycznych przesłanek mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Nadto zakwestionowano wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd meriti, który poza tym niesłusznie pominął poprzednie rozstrzygnięcia tego Sądu uwzględniające skargi na decyzje odmowne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.
W piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami i jej motywami.
Przed oceną ich zasadności zauważyć nadto należy, że w myśl art. 176 § 2 P.p.s.a., poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość warunkom przewidzianym dla pisma procesowego oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W niniejszej sprawie ziściła się możliwość odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Trzeba wreszcie wyjaśnić, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznawana w sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, co wymusza w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podstawy naruszenia przepisów postępowania. Jest ona nietrafna. Nie do obrony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd meriti znajdują oparcie w aktach administracyjnych, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Ustalenia stanu faktycznego zresztą nie są w zasadzie przez skarżącą kasacyjnie kwestionowane, skoro zarzuca ona niewyjaśnienie sprawy, czyli brak ustaleń. To zaś, czy poczynione ustalenia są poprawne, oparte o wiarygodne dowody i wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, nie może być badane w ramach tego zarzutu, skoro Sąd nie orzekał na innej podstawie niż akta administracyjne, a swe stanowisko przekonująco i szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu wyroku.
Trzeba też dodać, że art. 141 § 4 P.p.s.a. wyjątkowo tylko może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, a to mianowicie wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Podobnie rzecz się ma z prezentowaną w kasacji oceną tychże ustaleń, która nosi znamiona subsumcji faktów pod przesłanki właściwego przepisu prawa materialnego, przeto zarzut ten winien znaleźć się w ramach podstawy naruszeń prawa materialnego. Tymczasem stanowisko Sądu meriti zostało przedstawione jasno i przekonująco, a więc w sposób pozwalający na dokonanie oceny instancyjnej. Przy czym w istocie rację ma skarżąca kasacyjnie dowodząc braku przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodów na okoliczność skutków dla zaspokojenia potrzeb szkolnych jej dzieci pobytu córki w szpitalu, z którym wiąże zdarzenie motywujące do przyznania spornego zasiłku, jednakowoż powstaje pytanie, czy ustalenie tych okoliczności było konieczne w tej sprawie.
Organy bowiem stanęły na stanowisku, zaaprobowanym przez Sąd I instancji, wedle którego samo zdarzenie, na jakie powołuje się strona, nie wypełnia przesłanki stosownego przepisu prawa materialnego, stąd uznały te ustalenia za zbędne, bo brak jednej tylko z ustawowych przesłanek wyklucza pozytywne załatwienie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny ten pogląd akceptuje, dlatego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., uznaje za chybione, bo niemające znaczenia dla wyniku sprawy. Szerzej o tym poniżej, bo zagadnienie to dotyczy kwestii materialnoprawnej.
Natomiast w tym miejscu godzi się podkreślić, iż art. 145 § 1 i 2 (jak i art. 151) P.p.s.a. jest przepisem tzw. wynikowym, czyli mającym zastosowanie wówczas, gdy decyzja lub postanowienie są dotknięte wskazanymi w nim naruszeniami. Zatem zarzut uchybienia mu dla swej skuteczności wymaga powiązania z wytykiem uchybienia przez organ określonym przepisom przezeń stosowanym. Te, które w ramach owego zarzutu wskazano, z powodów wyżej opisanych, nie zostały naruszone w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czyli uzasadniającym wzruszenie zapadłych decyzji. Wreszcie, kończąc omawianie uchybień procesowych, trzeba wskazać, że nie mogło dojść w sprawie do naruszenia art. 153 i art. 170 P.p.s.a., gdyż pierwszy z nich ma zastosowanie wówczas, gdy prowadzone jest ponowne postępowanie administracyjne po orzeczeniu sądu uwzględniającym skargę, co nie miało w sprawie miejsca.
Natomiast drugi stanowi o niejako powszechnej mocy obowiązującej prawomocnych orzeczeń. Tej reguły nie naruszono, gdyż zaskarżony wyrok nie rozstrzygał wbrew takiemu orzeczeniu. Poszanowanie prawomocnych orzeczeń nie wyklucza rozstrzygania odmiennego nawet w sprawach podobnych. Oczywiście jednolitość judykatury jest cechą wielce pożądaną, wszak każda sprawa różni się – choćby stanem faktycznym nawet wówczas, gdy podmiotowo i przedmiotowo są one tożsame. Intencją autora skargi kasacyjnej, powołującej się na odmiennej treści wyroki zapadłe w materii tego samego świadczenia na rzecz tych samych osób, było podważenie prezentowanego tu poglądu prawnego. Jednakowoż zarzuty w tym obrębie nie podlegały uwzględnieniu, gdyż ostatecznie stanowisko zajęte przez Sąd meriti odpowiada prawu. W eksponowanych w kasacji innych sprawach zabieg, jakiemu została poddana K. M., a jeszcze bardziej wynikające z jego przeprowadzenia skutki, mógł być oceniony jako zdarzenie losowe.
Mógł więc sąd ocenić okoliczności tych spraw inaczej niż obecnie. Godzi się też podkreślić, że uzyskanie świadczenia raz nie jest równoznaczne z koniecznością przyznania go ponownie ani tym bardziej wielokrotnie. Bowiem na pozytywną decyzję składa się szereg różnych elementów, które mogą ulegać modyfikacji. W konsekwencji czego ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny stanowił kontekst badania zasadności zarzutów prezentowanych w rozpoznawanej kasacji w ramach podstawy uchybień prawu materialnemu.
Okazały się one również nietrafne. Jak stanowi art. 90e ust. 1 u.s.o., zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi, który przejściowo znalazł się w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Zatem uzależnia przyznanie tego świadczenia od wystąpienia zdarzenia losowego, którym tu może być tylko choroba, nawet wrodzona i przewlekła czy nieuleczalna, bo jest to zdarzenie nieprzewidywalne, wywołane przyczyną zewnętrzną. Trudno natomiast uznać za takie zdarzenie planowany zabieg nią wywołany. Jest to wszak jego jedna z konsekwencji. Zatem jedynie w pewnych wyjątkowych okolicznościach pobyt dziecka w szpitalu z uwagi na planowaną operację może być uznany za takie zdarzenie. Bowiem winno ono przybrać formę zdarzenia jednorazowego, nagłego i przemijającego. Jednako oprócz tej przesłanki warunkiem przyznania spornego świadczenia jest wywołanie tym zdarzeniem przejściowego wystąpienia trudnej sytuacji materialnej ucznia.
W ocenie Sądu ta sytuacja winna nadto mieć wpływ na materię edukacji, bo taką funkcję ono pełni. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych – taka przemijająca trudna sytuacja materialna wywołana tym zdarzeniem nie ma miejsca w sprawie. Nie doszło przecież do pogorszenia warunków materialnych rodziny przedmiotowym zdarzeniem, bo jej zła sytuacja materialna jest permanentna. Nie nosi zatem znamion incydentalnej, motywującej do przyznania owego wyjątkowego świadczenia. Intencją zasiłku szkolnego jest wsparcie osób znajdujących się chwilowo w trudnej sytuacji materialnej uniemożliwiającej zaspokojenie wszystkich (podstawowych jednak) potrzeb związanych z edukacją (p. art. 90b ust. 2 i art. 90e ust. 2 u.s.o.). Przeto nie może ono być stałym źródłem dochodu uprawnionego. Jest to wszak forma pomocy społecznej, która stosownie do utrwalonego orzecznictwa, ma tylko wspierać osoby w chwilowych trudnościach.
Z brzmienia art. 90c ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.o. wynika, iż jest to pomoc materialna o charakterze socjalnym. W konsekwencji czego zasadnie uznano w sprawie, iż zdarzenie eksponowane przez stronę nie uzasadnia przyznania spornego świadczenia, bo nie wyczerpuje przesłanek przywołanego wyżej przepisu prawa materialnego. Nie doszło więc do jego naruszenia.
Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., oddalono skargę kasacyjną. Uwzględniając brak poniesienia przez organ kosztów postępowania kasacyjnego oddalono jego wniosek o ich zasądzenie.
- - ---------------------- 2