Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 417/20 uwzględnił skargę K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy w [...] odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem A.G., wobec stwierdzenia, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Kolegium wyjaśniło, że skarżący faktycznie sprawuje ciągłą opiekę nad niepełnosprawnym synem, ale sam ma problemy zdrowotne. Jednakże w rozpatrywanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.r.". Zgodnie z powyższym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Organ podniósł, że ustawodawca nie wyłączył stosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy kwota świadczenia pielęgnacyjnego jest wyższa od kwoty uzyskiwanego świadczenia wymienionego w ww. przepisie, ani nie przewidział, wzorem przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r., mechanizmu pozwalającego na wybór przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, które pociąga za sobą "automatyczną" rezygnację z dotychczas pobieranego świadczenia. Podniesiono, że strona winna rozważyć możliwość uprzedniego zrezygnowania ze świadczenia przedemerytalnego i ponownego wystąpienia o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł K.G. W uzasadnieniu wskazał, że nie zna się na prawie, ale nie zgadza się z treścią decyzji. Podniósł także, iż jest opiekunem syna i ma prawo być tak samo traktowany jak każdy opiekun.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę w zaskarżonej decyzji. Podano, że skarżący pobiera z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego emeryturę rolniczą na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2019 r. poz. 299 ze zm.). Dodatkowo Kolegium podniosło, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. skonstruowany jest w sposób jasny i nie wymagający wykładni. Przepis ten wyłącza wprost prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają przyznane prawo do emerytury i sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmowa przyznania osobom mającym ustalone prawo do emerytury świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza zasady równości, bowiem cechą istotną (relewantną) osób, mających uzyskać świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o przepisy u.ś.r. jest to, że nie uzyskują dochodów z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Natomiast osoba, której przyznano emeryturę, dochód taki posiada.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę K.G. uchylając obie decyzje wydane w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji, odwołując się art. 27 ust. 5 u.ś.r., wskazał, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2018 r. poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Również ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 33 ust. 1 normuje zbieg uprawnień, wskazując, że uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie – wyższe lub wybrane przez uprawnionego. Wymienione przepisy regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie każdej z tych ustaw. Jedynym zaś przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Jak wynika z tego przepisu, istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Wobec tego należy dokonywać takiej wykładni ww. przepisu, która pozwoli na realizację zasad zawartych w Konstytucji RP. Rezultatem tego będzie umożliwienie osobie uprawnionej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń – pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Zdaniem Sądu I Instancji organy orzekające w niniejszej sprawie zaniechały poinformowania skarżącego o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia, nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały też skarżącego do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też, skutkowało to przedwczesnym zastosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przedwczesną odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:
- 1) w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w przypadku zbiegu realizowanego przez opiekuna prawa do emerytury oraz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (którego wysokość przewyższa pobieraną emeryturę) istnieje prawnie dopuszczalna możliwość dokonania wyboru przez opiekuna świadczenia przez zawieszenie prawa do emerytury i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy wskazana regulacja odnosi się li tylko do świadczeń rodzinnych będących przedmiotem regulacji w u.ś.r. bez odniesienia do świadczeń regulowanych w innych systemach, w tym w systemie emerytalno-rentowym;
- b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez niewłaściwą wykładnię i nieznajdujące oparcia w tejże regulacji przyjęcie, iż regulacja ta jest przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, podczas gdy z regulacji tej expressis verbis wynika, iż w przypadku gdy opiekun ma ustalone prawo do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym, jaki wypływa z akt sprawy i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu z powodu rzekomych naruszeń przepisów prawa materialnego, podczas gdy organ prawidłowo orzekł o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przyznane i realizowane przez niego prawo do emerytury. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna – zamiast uwzględnienia skargi nastąpiłoby jej oddalenie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, iż wyjaśnienie kontrowersji powstałej na gruncie niniejszej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy wnioskodawca posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny w swym wcześniejszym orzecznictwie opowiadał się za wykładnią językową powyższej regulacji, która prowadziła do negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), to w nowszym orzecznictwie – odwołując się wyników wykładni celowościowej i systemowej – wskazuje na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, w sytuacji gdy jest to świadczenie korzystniejsze od emerytury, a tym samym opowiada się za koniecznością umożliwienia stronie, już w toku postępowania administracyjnego, dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego w danym momencie (vide: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19; wyrok z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza skargę kasacyjną podziela powyższe zapatrywanie.
Skarga kasacyjna zarzucając wadliwą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. opowiada się wyraźnie za wynikiem interpretacji gramatycznej powyższych regulacji, uznając przy tym, iż odwołanie się do wyników wykładni celowościowej i systemowej, na których oparł się Sąd I instancji, prowadzi do "wykładni contra legem". Stanowisko to jest wadliwe. Jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Jest to operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02).
Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego.
C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą adresatów tej normy prawnej jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja tych osób została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie zaś tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń przyznano tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w ww. przepisach.
W związku z powyższym zróżnicowaniem należy podkreślić, odwołując się do zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), że wszelkie odstępstwa od nakazu jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnych sytuacjach muszą znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach uzasadniających odmienne traktowanie (vide: wyrok TK z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10; wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09). Przy czym ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależnia zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów (vide: wyrok TK z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13).
Konieczność uwzględnienia powyższych okoliczności na gruncie wykładni celowościowej przedmiotowej regulacji wynika przede wszystkim ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W momencie wejścia w życie przepisów u.ś.r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 420,00zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie świadczenie pielęgnacyjne wynosi [...] zł i jest wyższe od najniższej emerytury. W takiej sytuacji odczytanie normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jako pozbawiającej opiekuna osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego (świadczenia w wyższej wysokości) tylko dlatego, że otrzymuje już jedno ze świadczeń wskazanych w tym przepisie (świadczenie w niższej wysokości) naruszałoby nie tylko zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) ale także zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), konstytucyjny obowiązek udzielania przez Państwo szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP).
Wypada zgodzić się, iż intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. było to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje już świadczenie wyższe. Nie można jednak zakładać, że ustawodawca zamierzał pozbawić opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego, które jest dla niego korzystniejsze, w sytuacji pobierania już w niższej wysokości świadczenia, o którym mowa w ww. przepisie. Analizując powyższe okoliczności nie można wszak zapominać, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest przynajmniej częściowe zrekompensowanie wydatków ponoszonych w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, a działania opiekuna są wyjątkowo użyteczne, zdejmują bowiem z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Trafnie zatem Sąd I instancji wywodzi, iż uwzględniając kontekst celowościowy, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy umożliwić wybór jednego z tych świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Prawidłowa jest także konkluzja Sądu I instancji o uprawnieniu strony, w przypadku zbiegu prawa do różnych świadczeń, do wyboru świadczenia korzystniejszego. Konkluzja ta wyprowadzona na gruncie wykładni systemowej uwzględnia zarówno treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., jak i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2018 r. poz. 1270 ze zm.) i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r. poz. 174 ze zm.).
W światle powyższych uwag nie można podzielić zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Odwołanie się wyłącznie do wyników wykładni gramatycznej, nie tylko powoduje utratę z pola widzenia wyników wykładni funkcjonalnej i systemowej, ale nadto prowadzi do rezultatów, które nie są możliwe do pogodzenia z ww. zasadami konstytucyjnymi. W okolicznościach badanej sprawy uwzględnienie kontekstu konstytucyjnego nakazuje przyznać pierwszeństwo wynikom wykładni funkcjonalnej i systemowej.
Nie jest także trafny argument kasacji różnicujący na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. uprawnienia emeryta i osoby, która nie uzyskała jeszcze uprawnień emerytalnych, w zakresie możliwości rezygnacji z zatrudnienia. Autor kasacji zdaje się pomijać uprawnienie emeryta do podjęcia dodatkowego zatrudnienia i dorabiania do uzyskiwanych już świadczeń emerytalnych.
Nie jest także zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Ugruntowany jest pogląd, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc postawić zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił zaskarżony wyrok (vide: wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1311/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniesiona skarga kasacyjnie pozbawiona jest takiego powiązania ww. przepisu wynikowego. Oznacza to niezasadność tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.