Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 877/07 oddalił skargę J. P. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Prezes Zarządu Dolnośląskiego Zakładu Doskonalenia Zawodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Centrum Kształcenia Zawodowego we Wrocławiu nr [...] o nadaniu J. R. (obecnie noszącej nazwisko P.) stopnia nauczyciela kontraktowego. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca od dnia 1 września 2000 r. została zatrudniona jako nauczycielka matematyki w szkole niepublicznej o uprawnieniach publicznych - Technikum Elektronicznym Centrum Kształcenia Zawodowego Dolnośląskiego Zakładu Doskonalenia Zawodowego we W. (CKZ DZDZ). Podejmując pracę na stanowisku nauczyciela stażysty, nie legitymowała się ona dyplomem ukończenia studiów wyższych i nie posiadała przygotowania pedagogicznego. Powyższe wymogi spełniała już w dniu złożenia wniosku o nadanie jej stopnia nauczyciela kontraktowego. Dyplom ukończenia studiów wyższych uzyskała bowiem w dniu 28 listopada 2000 r., a zaświadczenie o ukończeniu Studium Pedagogicznego - w dniu 23 stycznia 2001 r. Wymieniona odbyła ponadto dziewięciomiesięczny staż zakończony pozytywną oceną dorobku zawodowego i w dniu 12 lipca 2001 r. uzyskała akceptację komisji kwalifikacyjnej.
Skoro J. P. w dniu wydania aktu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego spełniała warunki przewidziane w art. 9 ust. 1 pkt 1 i art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 ze zm. - dalej powoływana jako KN), to brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie kpa). Prezes Zarządu Dolnośląskiego Zakładu Doskonalenia Zawodowego dodał także, że J. P., jak wynika z akt sprawy, nadal pracuje w szkole jako nauczyciel kontraktowy. Jej degradacja do stopnia nauczyciela stażysty spowodowałaby konieczność rozpoczęcia przez nią od nowa stażu na stopień nauczyciela kontraktowego oraz przesunięcie w czasie możliwości uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego.
Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Dolnośląski Kurator Oświaty, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezesa Zarządu Dolnośląskiego Zakładu Doskonalenia Zawodowego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...].
Minister Edukacji Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania J. P., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...].
Zdaniem organu odwoławczego Dolnośląski Kurator Oświaty zasadnie uznał, że skarżąca nie spełniała przesłanek do nadania jej stopnia nauczyciela kontraktowego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Warunek posiadania wyższego wykształcenia należy rozumieć jako wymóg ukończenia studiów wyższych (magisterskich lub wyższych studiów zawodowych). Dokumentem potwierdzającym ukończenie studiów jest dyplom ich ukończenia. Wyższego wykształcenia nie posiada osoba, która uzyskała jedynie absolutorium, ale nie złożyła egzaminu dyplomowego i nie legitymuje się dyplomem ukończenia studiów. Skarżąca w dniu zatrudnienia na stanowisku nauczyciela matematyki w Technikum Ekonomicznym CKZ DZDZ legitymowała się jedynie zaświadczeniem z dnia 29 sierpnia 2000 r. o odbyciu studiów wyższych w latach 1995 - 2000 na Wydziale Matematyki i Informatyki Uniwersytetu Wrocławskiego, natomiast dyplom potwierdzający ukończenie tych studiów wyższych na kierunku matematyka w zakresie matematyki ogólnej wydany został przez Uniwersytet Wrocławski dopiero w dniu 28 listopada 2000 r. Także zaświadczenie nr [...] o ukończeniu Studium Przygotowania Pedagogicznego Uniwersytetu Wrocławskiego, potwierdzające uzyskanie przez J. P. przygotowania pedagogicznego, wydano dopiero w dniu 23 stycznia 2001 r. Zatem skarżąca, rozpoczynając staż na stopień nauczyciela kontraktowego, nie legitymowała się żadnym dokumentem, który potwierdzałby kwalifikacje do pracy na stanowisku nauczyciela.
Zgodnie z art. 10 ust. 10 ustawy Karta Nauczyciela do nauczyciela, który nie posiada kwalifikacji do zajmowania danego stanowiska, nie stosuje się przepisów rozdziału 3 a ustawy Karta Nauczyciela. Oznacza to, ze nauczyciel nie może odbywać stażu na kolejny stopień awansu zawodowego, a do celów płacowych jest traktowany jako nauczyciel stażysta. Decyzja Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] stwierdzająca nieważności decyzji Prezesa Zarządu Dolnośląskiego Zakładu Doskonalenia Zawodowego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Centrum Kształcenia Zawodowego we Wrocławiu nr [...] o nadaniu J. P. stopnia nauczyciela kontraktowego, zdaniem Ministra Edukacji Narodowej, jest zatem zasadna i zgodna z przepisami prawa.
Decyzję Ministra Edukacji Narodowej J. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej nieważność postępowania z uwagi na brak kompetencji organów do orzekania o nieważności aktu nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego, nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w jej odwołaniu oraz naruszenie art. 9 a ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela.
Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 877/07, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę J. P. oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym oraz gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że decyzja pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.
Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 kpa mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotów, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 art. ustawy Karta Nauczyciela stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która spełnia określone wymagania kwalifikacyjne. Nie można nawiązać stosunku pracy z nauczycielem, który m.in. nie posiada kwalifikacji wymaganych do zajmowania danego stanowiska (art. 10 ust. 8 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 września 2000 r.). Tak więc na stanowisku nauczyciela winien być zatrudniony oraz rozpoczynać staż na odpowiedni stopień awansu zawodowego tylko nauczyciel posiadający pełne kwalifikacje do zajmowania danego stanowiska. Stosownie do art. 9 d ust. 1 Karty Nauczyciela nauczyciel stażysta rozpoczyna staż z dniem nawiązania stosunku pracy. Warunkiem nadania stopnia nauczyciela kontraktowego jest, w myśl art. 9 b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, posiadanie wyższego wykształcenia i przygotowania pedagogicznego, odbycie dziewięciomiesięcznego stażu oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej.
Niespełnienie któregoś z wyżej wymienionych warunków wyklucza możliwość nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. Skoro J. P. dyplom ukończenia studiów wyższych uzyskała w dniu 28 listopada 2000 r., a dokument potwierdzający uzyskanie przygotowania pedagogicznego otrzymała w dniu 23 stycznia 2001 r., to nie mogła rozpocząć stażu wymaganego do uzyskania awansu na stopień nauczyciela kontraktowego od dnia nawiązania stosunku pracy, czyli od dnia 1 września 2000 r. Wówczas nie spełniała bowiem wymagań wynikających z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela.
Zatem Prezes Zarządu Dolnośląskiego Zakładu Doskonalenia Zawodowego, który odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Centrum Kształcenia Zawodowego we Wrocławiu nr [...] o nadaniu J. P. stopnia nauczyciela kontraktowego, rażąco naruszył art. 9 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, błędnie przyjmując takie rozumienie tych przepisów, że ustawa Karta Nauczyciela nie określa kolejności, w jakiej warunki na uzyskanie stopnia nauczyciela kontraktowego mają być spełnione. Organy orzekające prawidło uznały więc, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieważności postępowania z uwagi na brak kompetencji organów do orzekania o nieważności aktu awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego ze względu na brzmienie art. 9 ust. 7 ustawy Karta Nauczyciela, Sąd I Instancji podniósł, że z mocy art. 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego przepisy tego kodeksu stosuje się w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych należących do właściwości organów orzekających o stopniach awansu zawodowego. Zatem organy wskazane w przepisach art. 9 b ust. 7 ustawy Karta Nauczyciela są właściwe do prowadzenia postępowań w sprawach, o których mowa w art. 9 b ust. 4 pkt 1-3 oraz ust. 6 ustawy KN, także rozstrzyganych w trybie nadzoru zgodnie z przepisami kpa.
Skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. P., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia tego orzeczenia w całości i stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania sadowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej Pusa) przez przekroczenie granic kontroli działalności administracji publicznej i wkroczenie w kwestie pracowniczego zatrudniania i nawiązania stosunku pracy, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nadto zarzuciła naruszenia prawa materialnego tj.
- 1. art. 9b ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy Karta Nauczyciela (KN) przez błędną (rozszerzającą) wykładnię i przyjęcie, że przepis ten normuje właściwość organów "w sprawach prowadzonych w trybie nadzoru zgodnie z przepisami kpa.,
- 2. art. 9h ust. 1 i 2 KN oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niewłaściwe zastosowanie
- 3. art. 9 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9b ust. 1 KN przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że ustawa KN określa kolejność "w jakiej warunki na uzyskanie stopnia nauczyciela kontraktowego maja być spełnione", a także błąd w przyjęciu, że skarżąca nie odbyła stażu w rozumieniu art. 9b ust. 1 KN.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zaskarżony wyrok opiera się na rozszerzającej kompetencje organów wykładni art. 9b ust. 7 pkt 2) i 3) w zw. z art. 9b ust. 4 pkt 1) KN. Właściwość organów wyszczególnionych w art. 9b ust. 7 wyraźnie powiązana jest (i to jeszcze "odpowiednio") ze "sprawami, o których mowa ust. 4 pkt 1-3 oraz ust.6". Sprawy te to wyłącznie sprawy nadania stopnia awansu zawodowego (ust.
4) i sprawy odmowy nadania stopnia awansu zawodowego (ust. 6). Z przepisu tego nie można wywodzić ani domniemywać kompetencji tych organów w sprawach "o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej". Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem inny przedmiot, jest inną sprawą niż o nadanie bądź odmowę nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, określanym także jako postępowanie nadzorcze.
Zdaniem kasatora Sąd I instancji nie dostrzegł, ze ustawa Karta Nauczyciela w art. 9 h, reguluje w sposób zupełny i szczególny, nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego, przewidując możliwość stwierdzenia nieważności czynności w drodze decyzji administracyjnej, kształtując w ust. 1 właściwość organów, a w ust. 2 przesłanki stwierdzenia nieważności, co oznacza wykluczenie zastosowania trybu z art. 156 kpa.
WSA w Warszawie błędnie ponadto przyjął, że art. 9 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9b ust. 1 KN określa kolejność "w jakiej warunki na uzyskanie stopnia nauczyciela kontraktowego mają być spełnione". Przepis ten kolejności tej nie określa, a powinien być rozumiany tak, że warunki uzyskania stopnia awansu musza zachodzić w momencie nadawania stopnia. Wówczas skarżąca wszystkie te przesłanki spełniała.
W ocenie strony skarżącej Sąd I instancji nie rozróżnił również i nie rozdzielił kwestii zatrudnienia od kwestii stopnia awansu zawodowego, a przez to wkroczył w materię nawiązania stosunku pracy skarżącej ze szkołą i jego skutków prawnych. Zatrudnienie (nawiązanie stosunku pracy) nie podlega ocenie sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, ponieważ jest to czynność z zakresu prawa cywilnego. Z nawiązaniem stosunku pracy sprzężone jest z mocy ustawy rozpoczęcie stażu przez nauczyciela stażystę (art. 9d ust. 1 in fine KN). Skutków prawnych nawiązania stosunku pracy (powstających z ustawy) nie jest władny kwestionować sąd administracyjny (ale ma obowiązek je respektować), gdyż wykracza to poza jego kognicję.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i wnioski są trafne. Sposób sformułowania większości z nich wskazuje na niepełne zrozumienie przez kasatora wymagań związanych z poprawnym procesowo konstruowaniem przedmiotowego środka zaskarżenia.
W związku z tym zauważyć przede wszystkim należy, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawa P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie zachodzą enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, Sąd ten związany jest podstawami i wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1). Naruszenie przepisów postępowania może mieć taka samą postać jak uchybienie normom prawa materialnego, jednakże stanowi ono podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca uchybienie normom prawa materialnego, czy przepisów postępowania, ewentualnie oba naruszenia łącznie. Koniecznym jest też wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały złamane zaskarżonym orzeczeniem, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (lub innych jeszcze jednostek redakcyjnych), a także wyjaśnienie na czym polegała każda z postaci zarzucanego naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie kastor zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Niezrozumiały zatem jest zawarty w skardze kasacyjnej wniosek między innymi o uchylenie wyroku Sądu I instancji oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty. Uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zgodnie z art.188 P.p.s.a. jest bowiem możliwe tylko wtedy gdy zachodzi wyłącznie naruszenie prawa materialnego.
Wobec powołania się w skardze kasacyjnej na obydwie podstawy wymienione w art.174 P.p.s.a w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie kasator zarzucił Sądowi I instancji ogólnie uchybienie art.1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Tymczasem powołany przepis ma złożoną strukturę wewnętrzną i składa się z dwóch paragrafów, które regulują dwie różne materie: po pierwsze zakres właściwości sądów administracyjnych (§ 1); po drugie kryterium kontroli (§ 2). Dla zachowania wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej bezwzględnie należało zatem wskazać, która z tych jednostek redakcyjnych została złamana zaskarżonym wyrokiem. NSA nie może bowiem domniemywać intencji profesjonalnego pełnomocnika strony i z urzędu konkretyzować za niego zarzutów kasacyjnych.
Ponadto kasator zdaje się nie zauważać, że art.1 Pusa jest normą prawa ustrojowego. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie sądowoadministracyjne. Z tej przyczyny naruszenie art.1 Pusa nie może stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. między innymi wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006r sygn. akt I FSK 467/07 LEX 187539).
Błędnie sformułowany jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Nawet niezasadne oddalenie skargi nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu art. 145 lub art. 151 P.p.s.a., lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji, poprzedzającej etap wydania orzeczenia. Art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a (podobnie jak pkt 1 lit.a, czy b oraz c, a także pkt. 3 § 1 art. 145 P.p.s.a.) nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być zatem przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ale tylko w powiązaniu z innymi przepisami postępowania i dopiero ewentualne naruszenie tak powiązanych przepisów decyduje o zasadności jego naruszenia. Brak takiego powiązania oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2007 r.sygn.akt I FSK 1284/06).
Ponadto całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 9b ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy Karta Nauczyciela. Podobnie pozbawione jakichkolwiek podstaw, a przy tym całkowicie gołosłowne, są twierdzenia kasatora o utrwalonym w piśmiennictwie i orzecznictwie stanowisku, iż "nadanego stopnia awansu zawodowego nie można odebrać". Przeciwnie w doktrynie i judykaturze od wielu lat ugruntowany jest pogląd, iż skoro stopień awansu zawodowego nauczyciela nadaje się w formie decyzji administracyjnej, to taki akt nadania jak każda decyzja administracyjna podlega weryfikacji w nadzwyczajnych postępowaniach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Nauczyciel nie traci wprawdzie otrzymanego stopnia awansu zawodowego na przykład na skutek przerwy w zatrudnieniu w szkole. Dopuszczalne jest jednak wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadania między innymi na podstawie art. 156 i nst. kpa.
Stosownie do art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego określa je art.
17. Natomiast właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według właściwości organu przy wydawaniu decyzji w postępowaniu zwykłym, chyba że nastąpiła zmiana w strukturze administracji publicznej. Postępowanie, w którym nadano skarżącej akt nadania awansu zawodowego, prowadzone było w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Zgodnie z tą ustawą decyzje w przedmiocie nadania bądź odmowy nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego wydają organy określone w art.9 b ust. 4 pkt 1-4. Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach, o których mowa w ust. 4 pkt. 1 - 3 oraz art. 6, a zatem w przedmiocie nadania bądź odmowy nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego, są odpowiednie organy przewidziane w art. 9 b ust. 7 omawianej ustawy. Z powołanego przepisu należy więc wywodzić właściwość organów do wydania decyzji w pierwszej instancji w postępowaniu nieważnościowym. Na powyższą regulację trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, a zajętego w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji kasator skutecznie nie podważył. Sformułował bowiem dość ogólny zarzut błędnej wykładni art. 9 b ust.7 i ust. 2 Karty Nauczyciela, ale nie sprecyzował na czym miała polegać przyjęta przez Sąd I instancji błędna wykładnia każdego z tych przepisów oraz jaka powinna być wykładnia tych norm, a w konsekwencji nie wykazał, czy i dlaczego zaskarżona decyzja Ministra Edukacji Narodowej i poprzedzająca ją decyzja Dolnośląskiego Kuratora Oświaty miały zostać wydane z naruszeniem przepisów o właściwości oraz jakie dokładnie organy, jego zdaniem, byłyby właściwe do orzekania w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia art. 9h ust. 1 i 2 Karty Nauczyciela. Przepisy te dotyczą postępowania nadzorczego nad czynnościami w postępowaniu o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. Tymczasem Sąd I instancji kontrolował decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - aktu nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. Oba powyższe postępowania, czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, są odrębne i niezależne od siebie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 9h ust. 2 KN ma na celu ustalenie, czy czynności w postępowaniu o nadanie nauczycielowi omawianego certyfikatu, podejmowane na różnych etapach tego postępowania przez organy i komisje kwalifikacyjne lub egzaminacyjne, podjęte zostały z naruszeniem przepisów ustawy Karta Nauczyciela, przepisów o kwalifikacjach nauczycieli lub przepisów wydanych na podstawie art. 9 g ust. 10 ustawy KN.
Ustalenie, że czynności podjęte w postępowaniu o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego, stwarza podstawę do stwierdzenia - w drodze decyzji - nieważności tych czynności przez właściwe organy. Natomiast postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności omawianych aktów nadania ma na celu ustalenie, czy decyzja objęta tym postępowaniem nieważnościowym, dotknięta jest kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt.1-7 kpa. Okoliczność, że w niniejszej sprawie nie doszło do decyzyjnego orzeczenia o nieważności czynności w postępowaniu o nadanie skarżącej stopnia nauczyciela kontraktowego, nie wykluczała dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności takiego aktu nadania. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można zatem zarzucić niewłaściwego zastosowania art. 9 h ust.1 i 2 KN.
Natomiast pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są pozbawione uzasadnionych podstaw. Przypomnieć w związku z tym należy, że zgodnie z art.9b ust.1 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela warunkiem nadania nauczycielowi stażyście kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela (z pewnymi wyjątkami nieodnoszącymi się do rozpatrywanej sprawy), oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po przeprowadzonej rozmowie. W myśl art.9b ust.4 pkt 1 ustawy KN nauczycielowi stażyście stopień nauczyciela mianowanego nadaje dyrektor szkoły. Dyrektor szkoły w tym zakresie działa jednak jako organ administracji a nie jako pracodawca nauczyciela. Stopień awansu zawodowego, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie stanowi aktu pracodawcy, podejmowanego w ramach łączącego go z nauczycielem stosunku pracy.
Jest to bowiem rodzaj certyfikatu zawodowego wydawanego w trybie administracyjnym, w drodze decyzji organu administracji publicznej (por. między innymi wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt IISA 467/01).
Z powyższego jednoznacznie wynika, że art.9b ust.1 pkt 1 ustawy KN określa wyłącznie przesłanki nadania omawianego certyfikatu zawodowego, nie dotyczy zaś samego zatrudnienia nauczyciela w szkole. Stopień nauczyciela kontraktowego może być zatem nadany w razie łącznego zaistnienia następujących warunków: nauczyciel posiada niezbędne kwalifikacje, odbył staż, a po jego zakończeniu uzyskał pozytywną ocenę dorobku zawodowego, a ponadto uzyskał akceptację komisji kwalifikacyjnej. Treść wskazanego przepisu nie rozstrzyga natomiast wprost kwestii, czy nauczyciel ubiegający się o awans zawodowy powinien spełniać wymagania kwalifikacyjne określone tym przepisem w dniu rozpoczęcia stażu, czy też w dniu złożenia wniosku o nadanie stopnia awansu zawodowego. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. I OSK 541/06 (LEX 269687). W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA stwierdził również, że powołany przepis nie określa kolejności, w jakiej wskazane przesłanki powinny być spełnione.
Prowadzi to do wniosku, że ocena spełnienia przez nauczyciela wymagań kwalifikacyjnych powinna być dokonana na dzień złożenia przez niego wniosku o awans zawodowy a nie na dzień rozpoczęcia stażu. Za taką wykładnia przemawiają względy celowościowe. Odmienne zaś zapatrywania w tym zakresie są wynikiem błędnej wykładni art.9b ust.1 Karty Nauczyciela. Podobne stanowisko wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 718/07 i z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1186/07 (oba orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Pogląd ten w pełni podziela też Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.
Dodać również należy, że w myśl art. 9a ust. 2 ustawy KN osoba nieposiadająca stopnia awansu zawodowego uzyskuje (z zastrzeżeniem ust.
3) stopień nauczyciela stażysty z dniem nawiązania stosunku pracy. Art. 9d ust.1 zd.1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w omawianym okresie, stanowił, że nauczyciel stażysta rozpoczyna staż z dniem nawiązania stosunku pracy, a nauczyciel kontraktowy i nauczyciel mianowany z dniem 1 września na swój wniosek skierowany do dyrektora szkoły. Z przepisów tych nie wynika zatem, aby rozpoczęcie stażu przez nauczyciela stażystę uwarunkowane było posiadaniem przez niego niezbędnych kwalifikacji. Staż ten rozpoczynał się bowiem - bez wniosku nauczyciela stażysty - automatycznie z chwilą zawarcia umowy o pracę. Ponadto ustawa przewidywała odbycie dodatkowego stażu tylko w razie negatywnej oceny dorobku zawodowego nauczyciela (art.9 e ust.11) lub nieuzyskania akceptacji komisji kwalifikacyjnej (art.9g ust.8), a nie w przypadku spełnienia przez nauczyciela niezbędnych wymogów kwalifikacyjnych w trakcie odbywania stażu.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że skarżąca jako nauczyciel stażysta odbyła staż w wymiarze określonym w art.9 c ust.1 ustawy KN, za okres stażu uzyskała od dyrektora szkoły pozytywną ocenę dorobku zawodowego (art.9 c ust.6) oraz otrzymała akceptację komisji kwalifikacyjnej. Ponadto w momencie złożenia wniosku o nadanie jej stopnia nauczyciela kontraktowego posiadała już niezbędne wykształcenie oraz przygotowanie pedagogiczne. Dyplom potwierdzający ukończenie studiów wyższych na kierunku matematyka w zakresie matematyki ogólnej został bowiem wydany przez Uniwersytet Wrocławski w dniu 28 listopada 2000 r., a zaświadczenie nr [...] o ukończeniu Studium Przygotowania Pedagogicznego Uniwersytetu Wrocławskiego - w dniu 23 stycznia 2001 r. Skoro w dacie podjęcia postępowania kwalifikacyjnego skarżąca spełniała wymogi przewidziane w art.9b ust.1 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, to należy uznać, że decyzja Dyrektora Centrum Kształcenia Zawodowego we Wrocławiu nr [...] o nadaniu wymienionej stopnia nauczyciela kontraktowego prawa nie naruszała.
Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Zarządu Dolnośląskiego Zakładu Doskonalenia Zawodowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności aktu nadania nr [...]. Odmienna ocena tych rozstrzygnięć dokonana przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji Narodowej, zaakceptowana następnie w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynikała z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów ustawy Karta Nauczyciela, w tym art.9b ust.1 pkt.1 tej ustawy.
Zważywszy, że okoliczności sprawy są bezsporne i nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.a oraz art.135 P.p.s.a..