Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2513/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej Bytom na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Nieruchomość położona w Gminie Bytom, w obrębie Miechowice, oznaczona jako działki nr [...], decyzją Wojewody Śląskiego nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę bytomskiego odcinka obwodnicy północnej aglomeracji górnośląskiej.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 42.708,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie Bytom, w obrębie Miechowice, oznaczonej jako działka nr [...] oraz powiększył odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę 2.135,40 zł, jak również zobowiązał Prezydenta Miasta Bytomia jako zarządcę drogi krajowej w mieście na prawach powiatu do wypłaty odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji nie zostało wniesione odwołanie, wobec czego stała się ona ostateczna w dniu 21 lutego 2012 r.
Wnioskiem z dnia 2 marca 2012 r. Prezydent Miasta Bytomia wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - na podstawie art. 155 k.p.a. - zwrócił się do Wojewody Śląskiego o zmianę ww. decyzji poprzez ustalenie terminu na wypłatę jednorazowego odszkodowania do dnia 30 listopada 2012 r.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] odmówił zmiany decyzji, a następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] i orzekł o zmianie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] w zakresie pkt 4 w ten sposób, że zobowiązał Prezydenta Miasta Bytomia do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie do dnia 30 listopada 2012 r.
Wnioskiem z dnia 24 lipca 2012 r. Prezydent Miasta Bytomia wystąpił o stwierdzenie nieważności oraz wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...].
Zawiadomieniem z dnia 26 listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej poinformował strony o wszczęciu na wniosek H.B., pełniącej funkcje organów Miasta Bytomia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...].
Decyzją z dnia [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...], zmienionej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazano, ze analiza sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 25 lipca 2011 r. wykazała, że został on sporządzony prawidłowo, a ponadto Wojewoda Śląski prawidłowo wskazał, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta Bytomia.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta Bytomia podnosząc, że decyzja Wojewody Śląskiego jest trwale niewykonalna oraz, że Minister w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Ponownie rozpatrując sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].
W uzasadnieniu stwierdził, że kwestionowana decyzja Wojewody Śląskiego nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Minister wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 687) koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "koszty nabycia nieruchomości pod drogę, w tym odszkodowania" obejmuje również obowiązek wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Przywołany przepis nie określa jednak podmiotu zobowiązanego do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, lecz odsyła w tym zakresie do uregulowań zawartych m.in. w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.).
Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ww. ustawy zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia - w odniesieniu do dróg krajowych, przez samorząd województwa - w odniesieniu do dróg wojewódzkich oraz przez samorząd powiatowy - w odniesieniu do dróg powiatowych. Stosownie do ust. 2, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.
Natomiast w myśl ust. 3, w granicach miasta na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.
Następnie Minister podniósł, że biorąc pod uwagę odesłanie zawarte w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. należy uznać, iż podmioty te zobowiązane są do ponoszenia kosztów nabywania nieruchomości pod drogi, a więc także do wypłaty odszkodowania. Dodał, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi w art. 1 ust. 2, iż w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie zaś z art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. W związku z powyższym, zarówno zabezpieczenie jak i wypłata środków należy do właściwego zarządcy drogi.
Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której realizacja inwestycji drogowej finansowana jest ze środków budżetu gminy i uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest Gmina Bytom. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w mieście na prawach powiatu jest prezydent tego miasta, a przepisy prawa nie ustanawiają w tym względzie żadnego wyjątku. Zatem prawidłowo zobowiązano Prezydenta Miasta Bytomia do wypłaty odszkodowania na rzecz Gminy Bytom.
Organ podkreślił, iż poza zakresem zainteresowania organów ustalających odszkodowanie pozostaje kwestia obowiązków podatkowych powstałych na skutek wypłaty należnego odszkodowania wyjaśniając, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania może dojść do konfuzji podmiotu uprawnionego do jego otrzymania i zobowiązanego do jego wypłaty. Dochodzi wówczas do sytuacji, w której podmiot musi wypłacić odszkodowanie sam sobie. Taka sytuacja nie prowadzi jednak do niewykonalności decyzji, bowiem decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Minister podniósł, że trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze.
Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Również trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu.
W ocenie organu odwoławczego decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...], zmieniona decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...], została wydana przez właściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), została skierowana do osób będących stronami w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).
Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Bytomia, zarzucając jej brak odniesienia się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej w szczególności twierdzenia, że kwestionowana decyzja nie może zostać wykonana ze względu na tożsamość podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania oraz podmiotu uprawnionego do jego otrzymania. Skarżący podniósł, iż budżet wierzyciela jak i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest w istocie tożsamy - co doprowadzi do konfuzji praw, czyli wygaśnięcia zobowiązania na skutek zjednoczenia długu i wierzytelności w jednej osobie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] oraz decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...].
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna.
Zdaniem tego Sądu trafne jest stanowisko organu o braku jakichkolwiek przesłanek do uznania, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 31 stycznia 2012 r., zmieniona decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 września 2012 r. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzących do stwierdzenia jej nieważności.
Za prawidłowe Sąd I instancji uznał wywody prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.
Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi, finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, zaś w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy.
Natomiast w myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.
W ocenie Sądu I instancji, powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. jednoznacznie określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Podkreślił, że reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Stanowisko to nie narusza art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nnr 80, poz. 526 ze zm.).
Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, przeznaczona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod budowę drogi krajowej, położona jest w granicach Gminy Miasta Bytomia, które jest miastem na prawach powiatu. Stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod budowę drogi krajowej, powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta Bytomia.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że stanowisko organów - co do podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania - jest zgodne z prawem, a nadto nie znajdują uzasadnienia zarzuty związane z rzekomą niewykonalnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wskazał, że niewykonalność decyzji, jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005, wyd. II). Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych.
Zdaniem Sądu I instancji, żadna z takich sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi, tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą niewykonalności. Skład orzekający w niniejszej sprawie wskazał, że podziela dotychczasową linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą decyzji nie można uznać za niewykonalną tylko dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony.
W skardze kasacyjnej, Prezydent Miasta Bytomia zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nierozważeniu i nieustosunkowaniu się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych aspektów przedstawionych w skardze;
- 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli wydanej decyzji nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, stawiając wymienione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie skonkretyzował, na czym zarzucane wadliwości polegały oraz jaki miały one wpływ na wynik sprawy. Powołał przepisy prawa materialnego – art. 33 Kodeksu cywilnego, art. 23 ust. 1 i art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 11a pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, które nie były w sprawie stosowane. Jedyna argumentacja odnosząca się do przedstawionych zarzutów sprowadza się do kwestii nieustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonego w skardze zagadnienia tożsamości podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, co w ocenie autora skargi kasacyjnej oznacza, że zaskarżona decyzja jest trwale niewykonalna i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności.
Wobec tego wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Ponadto wskazać należy, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to taki, w którym istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nierozważenie i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych aspektów przedstawionych w skardze.
Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podany przepis determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach sprawy, którą w rozumieniu cytowanego przepisu, jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją, wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Zakres sądowej kontroli wyznacza zatem przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu I instancji określa sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym. Tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia jednocześnie wyznacza wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Oznacza to, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonej decyzji niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis ma charakter formalny – określa warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednego z tych warunków nie spełnia. W orzecznictwie przyjmuje się, że art.141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010/3/39).
Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, gdy wskazana wada uzasadnienia jest na tyle istotna, że może mieć ona istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publ. CBOSA).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu autora skargi kasacyjnej wskazującego na fakt nierozważenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii tożsamości podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, wskazać należy, iż pośrednio zagadnienie to zostało ocenione przy badaniu istoty sprawy, tj. określeniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że tożsamość w/w podmiotów nie stoi na przeszkodzie w wypłacie przedmiotowego odszkodowania.
Ubocznie zauważyć należy, iż kwestia finansowania odszkodowania z budżetu miasta na prawach powiatu została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 766/13 (publ. CBOSA).
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również drugi zarzut skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo zastosował środek określony w art. 151 P.p.s.a. Niezastosowanie środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że konfuzja podmiotu uprawnionego do otrzymania należnego odszkodowania i zobowiązanego do jego wypłaty nie stanowi niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wchodzi tu w grę zarówno niewykonalność faktyczna, jak i prawna (por. B. Adamiak, J. Borkowski (w:) Komentarz, 2014, s. 672; podobnie Z. Janowicz, Komentarz, 1999, s. 385).
Pierwsza z nich ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, druga – gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. Decyzja jest zatem niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Niewykonalność decyzji oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków.
Musi mieć ona charakter obiektywny. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II GSK 686/09, LEX nr 746103, wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901 oraz wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07, LEX nr 532603).
Jak wyżej wskazano, trwała niewykonalność obowiązku zawartego w decyzji zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tego obowiązku są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. W orzecznictwie przyjmuje się, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 590/07, LEX nr 484998).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu, co orzeczono w wyroku.