Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. sygn. II SA/Wa 1463/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W., uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zaliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania.
W uzasadnieniu wyroku podano, że A. W. podaniem z dnia [...] grudnia 2011 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym dziadków w charakterze domownika od 4 czerwca 1989 r. do 24 października 1993 r., od 14 kwietnia 1995 r. do 24 kwietnia 1995 r. i od 12 września 1996 r. do 19 listopada 1996 r.
Rozpoznając po raz pierwszy ww. żądanie Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił jego uwzględnienia, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy.
Na skutek uwzględnienia skargi A. W. wyrokiem z dnia 17 września 2012 r. sygn. II SA/Wa 967/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie ww. decyzje nr [...] i nr [...] stwierdzając, że skarżący spełnia przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji okresy jego pracy w gospodarstwie rolnym dziadków powinny zostać przez organ zaliczone do wysługi lat. Skarga kasacyjna Komendanta Głównego Policji od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. I OSK 2959/12.
W toku ponownie prowadzonego postępowania Komendant raz jeszcze odebrał od zgłoszonych przez wnioskodawcę świadków oraz od niego samego oświadczenia. Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił mu przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za ww. okresy stwierdzając brak ku temu podstaw.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. W. zarzucił naruszenie przez Komendanta art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej "P.p.s.a.") nieuwzględnienie ocen prawnych wyrażonych w wyroku z dnia 17 września 2012 r., a przez to art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez ich niezastosowanie. Nie zgodził się również z oceną, aby w wymienionych we wniosku okresach pracował w gospodarstwie rolnym dziadków tylko doraźnie, podczas gdy w rzeczywistości pracował w nim stale.
Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2014 r. Komendant utrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2014 r. w mocy. Powołując się na art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz ww. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., jak też ww. ustawę z dnia 20 lipca 1990 r. Komendant przyjął, że wnioskodawca nie spełniał kryterium "domownika" w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nie świadczył bowiem w gospodarstwie rolnym dziadków stałej pracy. Gospodarstwo to znajdowało się w obrębie dwóch miejscowości; łączna jego powierzchnia wynosiła około [...] ha (w tym łąki, pastwiska i las oraz zabudowania mieszkalne i gospodarcze). Tak więc nie można było uznać, że wymiar niezbędnych do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania tego gospodarstwa obowiązków wymagał stałej pracy kilku osób. Grunt ten mógł zaspokajać tylko bieżące potrzeby.
Prowadzona w nim była niewielka i niewyspecjalizowana hodowla zwierząt (1-3 krowy, kilka sztuk trzody chlewnej, kilka do kilkadziesiąt kur czy co jakiś czas, kilka do kilkunastu sztuk kaczek). Na podanym areale nie można było w racjonalny sposób i stale prowadzić hodowli i działalności wytwórczej. Zdaniem organu gospodarstwo to, ze względu na podane cechy, miało charakter siedliskowy i prowadzone było wyłącznie na potrzeby własne. Nie można było także uznać, że wymiar obowiązków niezbędnych do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha wymagał świadczenia przez skarżącego pracy, tym bardziej, że prowadzącymi gospodarstwo rolne byli jego dziadkowie. Wielkość gospodarstwa nie wymagała, wbrew oświadczeniu, stałej pracy kilku osób, tj. F. i E. M., skarżącego oraz jego brata R. Aktywność wnioskodawcy miała charakter raczej pomocy, niż pracy. Do wysługi lat wliczeniu mogą podlegać wyłącznie okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie.
Doraźnej pomocy w wykonywaniu typowych obowiązków domowych nie można zaś utożsamiać z pracą w gospodarstwie rolnym. Praca w gospodarstwie rolnym wymagała pewnego nastawienia psychicznego polegającego na związaniu się z nim na określony, dłuższy czas. Tymczasem wnioskodawca w ankiecie osobowej w pkt 14 dotyczącym źródeł utrzymania wskazał, że od [...] października 1993 r. do [...] kwietnia 1995 r. odbywał zasadniczą służbę wojskową w P., od [...] kwietnia 1995 r. do [...] kwietnia 1996 r. otrzymywał zasiłek dla bezrobotnych a od [...] kwietnia 1996 r. nie posiadał prawa do zasiłku. W przypadku skarżącego nie można przyjąć, że traktował wykonywane w gospodarstwie czynności jako pracę. Informacji o takiej pracy nie zawarł także w życiorysie z dnia [...] lipca 1996 r. Na potwierdzenie wykonywanej pracy nie przedstawił zaświadczenia z urzędu gminy, a zeznania świadków nie mogły być uwzględnione, ponieważ utożsamiali oni świadczoną przez wnioskodawcę pomoc dziadkom w gospodarstwie jako pracę.
Wobec zaś tego, że gospodarstwo to składało się z nieruchomości położonych w dwóch miejscowościach osoby przesłuchiwane, a mające miejsce zamieszkania w K., nie mogły być naocznymi obserwatorami prac wnioskodawcy w P. Podkreślono przy tym, że wnioskodawca w latach 1988-1993 uczył się w Liceum Medycznym w K., pokonywał drogę do i ze szkoły, przygotowywał się do zajęć szkolnych oraz do egzaminu maturalnego. Odległość do miejsca jego zamieszkania wynosiła około 25 km w jedną stronę, a zatem dojazd w jedną stronę zajmował do 45 minut. Konieczność przygotowania się do obowiązków szkolnych, same zajęcia lekcyjne i dojazdy nie pozwalały na wykonywanie stałych czynności w gospodarstwie. W ocenie Komendanta uwzględniono wskazania Sądu wynikające z wyroku z dnia 17 września 2012 r., podzielając i rozwijając tezy w nim zawarte.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. zarzucił naruszenie przez Komendanta art 153 P.p.s.a. poprzez formułowanie ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 17 września 2012 r. oraz wyroku NSA z dnia 6 lutego 2014 r., niezasadne odmówienie zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat i błędną ocenę charakteru tej pracy świadczonej przy uwzględnieniu potrzeb, w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru i liczby pracujących w nim osób oraz że nauka w szkole wyklucza stałą pracę w gospodarstwie rolnym, czego skutkiem było niezwiększenie uposażenia zasadniczego. Nie zgodził się z oceną organu, że w gospodarstwie tym pracował tylko doraźnie, podczas gdy praca ta miała charakter stały. Materiał dowody oceniono wybiórczo, dokonując błędnych ustaleń faktycznych, sprzecznych ze zgromadzonymi dowodami.
Skarżący podkreślił, że pomimo stanowiska WSA, że spełnia przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i możliwości zaliczenia wskazanych okresów pracy w gospodarstwie rolnym dziadków do wysługi lat, Komendant ustalił inny stan faktyczny. Przepisy nie określały minimalnych norm obszarowych gospodarstwa rolnego, w których można było wykonywać stałą pracę w charakterze domownika, ani liczb osób, które mogły w nim pracować. W istocie ocena materiału dowodowego miała charakter wybiórczy, co przełożyło się na błędne ustalenia faktyczne.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rozkazy personalne wydano przede wszystkim z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Sąd, wyrażając ocenę prawną w uzasadnieniu orzeczenia i przedstawiając wskazania, co do dalszego postępowania, determinuje przyszłe rozstrzygnięcie administracyjne. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany stanu prawnego, na skutek którego pogląd sądu stanie się nieaktualny, albo na skutek zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu orzeczenia sądowego, ale nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów. Pomimo zawartych w poprzednim wyroku ocenie prawnej i wskazań Komendant nie zastosował się do nich. Tymczasem jednoznacznie w wyroku z dnia 17 września 2012 r. podano, że skarżący spełnia przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji okresy jego pracy w gospodarstwie rolnym dziadków powinny zostać zaliczone do wysługi lat.
Fakt pobierania nauki w szkole nie mógł stanowić przeszkody do uznania go za domownika. Uchylając poprzednie decyzje Komendanta Sąd nie nakazał uzupełniania materiału dowodowego, który pozwalał na rozpoznanie wniosku. Pomimo tego przeprowadzono dowody z uzupełniających oświadczeń skarżącego i świadków, ponownie ustalając stan faktyczny sprawy i oceniając, że okoliczności faktyczne sprawy nie dają podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. Wbrew stanowisku Komendanta nie doszło po wydaniu poprzedniego wyroku do istotnych zmian okoliczności faktycznych sprawy. Za nowe okoliczności nie można było uznać tak powierzchni gospodarstwa rolnego, jak i liczby osób w nim pracujących. Organ dokonał odmiennej oceny okoliczności faktycznych sprawy od tej, którą wyrażono w wyroku. Tymczasem powinien był podporządkować się jednoznacznej ocenie prawnej Sądu. Jest to tym bardziej istotne, że wyrok ten poddany był kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów uchylono zaskarżone rozkazy personalne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i orzeczenia o kosztach postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że jedynie uwzględnienie wniosku A. W. stanowiłoby uwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku z dnia 17 września 2012 r. i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r. w sytuacji, gdy prawidłowe rozumienie "oceny prawnej" nie oznacza narzucenia z góry sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników skutkującego bezpodstawnym przyjęciem, że A. W. będącego dzieckiem rolnika, który ukończył [...] lat i stale zamieszkiwał we wnioskowanym okresie w gospodarstwie rolnym, bez względu na okoliczności danej konkretnej sprawy, należy uznać za stale pracującego w gospodarstwie swoich rodziców,
- 2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa materialnego, co skutkowało uwzględnieniem skargi,
- 3. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność orzeczenia z uzasadnieniem - w zakresie uzasadnienia prawnego - brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku oraz zaniechanie sformułowania wskazań co do dalszego postępowania, mimo istnienia takiego obowiązku, a ograniczenie się do lakonicznych stwierdzeń sugerujących, że jedynie pozytywna weryfikacja żądania strony mogłaby skutkować przyjęciem, że w postępowaniu nie doszło do naruszenia prawa materialnego, a także uczynienie przedmiotem dywagacji w uzasadnieniu wyroku jedynie przepisu art. 153 P.p.s.a., który jest przepisem prawa procesowego i może być rozważany jedynie w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., a wydanie kwestionowanego wyroku oparto o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. bez wskazania, który zdaniem Sądu przepis prawa materialnego w tej sprawie został naruszony przez Komendanta.
Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem, co do zaprezentowanej przez sąd wojewódzki wykładni art. 153 P.p.s.a. Wskazania, o których w nim mowa, nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, poprzez na przykład wskazanie, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych. Istotą wskazań jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie mają więc przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują wydania konkretnego rodzaju aktu prawnego. Mają natomiast na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem. Obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, ale nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ma ograniczyć się tylko do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania.
Sąd administracyjny w zakresie swej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję tylko z punktu widzenia zgodności z prawem według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Nie ma natomiast uprawnień podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych czy działań należących do kompetencji organu. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej, jako takiej do końcowego jej załatwienia. Natomiast organ administracji publicznej z mocy art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jest uprawniony do dokonania na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Mając na uwadze powyższe Komendant stwierdził, że z mocy art. 153 P.p.s.a. jest związany prawomocnymi wyrokami z dnia 17 września 2012 r. oraz z dnia 6 lutego 2014 r., ale nie oznacza to, że zobowiązany był wydać decyzję określonej treści. Wytyczne odnosiły się do konieczności przeprowadzenia przez postępowania i wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionej przez Sąd oceny prawnej, ale nie można przyjąć, że wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z oceną prawną Sądu nastąpi tylko poprzez uwzględnienie wniosku. Tak więc w ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok w niniejszej sprawie rażąco naruszył art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 10 w związku z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Komendanta zaskarżony wyrok nie zawiera, jak tego wymaga art. 141 § 4 P.p.s.a., wyczerpującego wyjaśnienia stanowiska Sądu i nie wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem nieznane pozostają przesłanki, którymi kierował się sąd pierwszej instancji, to w istocie wydano orzeczenie niedające się skontrolować w toku postępowania kasacyjnego. Niewystarczające jest powołanie samej podstawy prawnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Nie wypełnia też dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. wymienienie w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa materialnego bez stwierdzenia, którym przepisom i w jaki sposób uchybił organ oraz jaki wpływ takie naruszenie miało na treść podlegającej ocenie decyzji. W niniejszej sprawie w ocenie Komendanta sąd wojewódzki nie wywiązał się z tych obowiązków, a wydając wyrok a priori przyjął, że decyzje Komendanta powinny być uchylone. Faktycznie więc WSA w Warszawie dokonał wykładni § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oderwanej od okoliczności sprawy i uznał, że wszystkie dzieci rolników stale pracują w gospodarstwie swoich rodziców w rozumieniu tych przepisów, co jest sprzeczne z aktualną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną m.in. w wyrokach z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 oraz z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2890/13, sygn. akt I OSK 2208/13 i sygn. akt I OSK 3005/13.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.W. wniósł o jej oddalenie i orzeczenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W jego ocenie stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do wykładni art. 153 P.p.s.a. było prawidłowe. Komendant winien zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku w kwestii uznania go za domownika oraz zaliczyć pracę w gospodarstwie rolnym do wysługi lat. Nie miał obowiązku uzupełniania postępowania dowodowego, jako że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie wniosku. Aktualnie wydany w jego sprawie wyrok, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zawiera jednoznaczne wskazania co do dalszego biegu postępowania, ponieważ polecono załatwić sprawę przy uwzględnieniu wskazań zawartych w wyroku z dnia 17 września 2012 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa procesowego. Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok działał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej.
Nie budzi wątpliwości, że sprawa A. W. po raz kolejny jest rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, co ma wynikające z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone skutki procesowe.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2959/12 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 967/12, którym uchylono zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. i poprzedzającą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący spełnia przesłanki do uznania za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1988 r., nr 7, poz. 25 ze zm.), a w konsekwencji okresy jego pracy w gospodarstwie rolnym dziadków powinny zostać zaliczone do stażu pracy, skoro skarżący w tych okresach pracował w gospodarstwie rolnym. Oddalając skargę kasacyjną Głównego Komendanta Policji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenia faktyczne, co do tego, że A. W. ma status domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zostały skutecznie podważone i jako prawidłowe ocenił zastosowanie art. 6 pkt 2 ww. ustawy.
W aktualnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej zakwestionowano, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że jedynie uwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 967/12 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2959/12, a przecież prawidłowe rozumienie oceny prawnej nie oznacza narzucenia z góry sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia, co doprowadziłoby do naruszenia prawa materialnego.
W dacie, gdy zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2959/12 art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepisy prawa materialnego, będące podstawą prawną dla działania organów jak i sądu administracyjnego nie uległy zmianie, natomiast skarżący kasacyjnie poprzez prowadzenie postępowania dowodowego zmierza do podważenia oceny prawnej, wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny, że A. W. spełnia ustawowe kryteria do uznania za domownika w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, co powoduje, że okres pracy w gospodarstwie rolnym podlega zaliczeniu do stażu pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne jak i piśmiennictwo prawidłowo wyjaśnił, że nieprzestrzeganie art. 153 P.p.s.a. podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy państwowej. Niemożliwym jest formułowanie nowych ocen prawnych przez sądy administracyjne, stojących w sprzeczności do wcześniej wyrażonego poglądu, przeciwnie sądy są wręcz zobowiązane do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz konkretnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.
Z tych przyczyn stwierdzić należy, że w żaden sposób Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie uchybił normie art. 153 P.p.s.a., czego dowodzi treść uzasadnienia tego wyroku. Jednoznacznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2012 r. w zakresie uznania A.W. za domownika była jednoznaczna i została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z ww. wyroku WSA w Warszawie nie wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, bowiem zgromadzony materiał dowodowy uznano za wystarczający dla rozpatrzenia wniosku skarżącego. Słusznie też Sąd pierwszej instancji w aktualnie zaskarżonym wyroku uznał, że nie można zaakceptować postępowania organu, który podejmuje działania niezgodne z oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawidłowo też wskazano, że powierzchnia gospodarstwa rolnego jak i liczba osób w nim pracujących w żadnym razie nie mogą być uznane za okoliczności nowe, które podważyłyby stan faktyczny sprawy uwzględniony do orzekania we wcześniejszym postępowaniu przed Sądem.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu Pierwszej instancji, że organ dokonał odmiennej oceny okoliczności faktycznych sprawy, od tej która wynikała z wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 września 2012 r., co stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a. Przedstawione działanie organu zostało negatywnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji i ocenę tę akceptuje również Naczelny Sąd Administracyjny.
Stosownie do art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie z art. 171 P.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko, co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe regulacje na stan prawny rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że tak sądy jak i organy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane tak jak to uczynił Główny Komendant Policji, co należy odczytać jako nieuprawnioną polemikę z prawomocnie ukształtowanym stanowiskiem we wcześniejszych wyrokach, wyżej powoływanych, a które zapadły w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, też, że zgodnie z art. 190 zd. 2 P.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem skarga kasacyjna Głównego Komendanta Policji, w której po raz kolejny została zakwestionowana ocena prawna w zakresie uznania A.W. za domownika w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie mogła okazać się skuteczna.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło też do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, gdyż Sąd pierwszej instancji przy ocenie uchylonych decyzji organu stosował wyłącznie kryterium legalności. Artykuł 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1998/15 teza nr 1, dostępny na str. cbosa).
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, które było już objęte oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast wskazania, co do dalszego procedowania wynikają z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 967/12.
Z tych przyczyn na podstawie art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.