Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 142/13 zobowiązał E. S.A. w G. Oddział w T. (dalej jako: "Spółka") do rozpoznania wniosku J. P. i T. K. (dalej jako: "skarżący" bądź "wnioskodawcy") z dnia 4 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Spółki na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
Pismem z dnia 4 maja 2012 r. pełnomocnik skarżących wezwał Spółkę do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w P. (działki o nr [...]) oraz ustanowienia na tych nieruchomościach służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniósł, iż zgodnie z wiedzą jego mocodawców przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona na potrzeby budowy instalacji elektroenergetycznych, prawo własności nie zostało w żaden sposób ograniczone, nie została zawarta żadna umowa dotycząca korzystania przez Spółkę z tej nieruchomości, jak również nie została ustanowiona na niej służebność przesyłu. Pełnomocnik uznał zatem za zasadne domaganie się ustanowienia służebności przesyłu za stosownym wynagrodzeniem, a w przypadku budowy linii niezgodnie z decyzjami, również wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntów.
Jednocześnie wniósł o udostępnienie kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii elektroenergetycznych na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych.
W odpowiedzi na ww. pismo pełnomocnika skarżących i jego pismo z dnia 5 grudnia 2012 r. ponaglające do ustosunkowania się do pisma z dnia 4 maja 2012 r. Spółka poinformowała pismem z dnia 4 lutego 2013 r. pełnomocnika skarżących, że skierowane do niej wezwanie oddala, albowiem Spółka posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci służebności gruntowej o treści odpowiadającej służebności przesyłu, z tytułu jej zasiedzenia. W tym kontekście Spółka podkreśliła, że od ponad 44 lat ona i jej poprzednicy prawni nieprzerwanie i trwale posiadali widoczne na nieruchomości urządzenia elektroenergetyczne, a właściciele nieruchomości do tej pory nie wnosili roszczeń wynikających z tego tytułu.
Wobec powyższego pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżących złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Spółki zarzucając jej nieudostępnienie informacji publicznej oraz niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Uzasadniając skargę podniesiono, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczą sprawy publicznej i nakładają na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Wskazano, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są zadaniami publicznymi, a w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) Spółkę należy uznać za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.
Nadto wskazano, powołując się na orzecznictwo NSA, że skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Podkreślono także, że do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie, podnosząc, że skarga jest bezzasadna, gdyż Spółka nie jest podmiotem uprawnionym do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowym, a nadto nie jest ona zobowiązania do udzielenia informacji żądanych przez skarżących. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Spółka podkreśliła, iż Oddział nie może być stroną postępowania sądowego, z uwagi na brak zdolności prawnej i sądowej. Argumentując natomiast stanowisko o braku zobowiązania Spółki do udzielenia informacji żądanych przez skarżących wskazała, iż nie należy ona do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie jest organem państwowym lub samorządowym, spółką Skarbu Państwa ani też innym podmiotem sprawującym funkcje publiczne.
Również nie można jej zaliczyć do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Przyznała, że realizuje cele użyteczności publicznej poprzez świadczenie usług w zakresie dystrybucji i przesyłania energii elektrycznej, jednak nie przesądza to o zaliczeniu jej do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie realizuje zadań państwowych powierzonych przez władzę państwową. Spółka stwierdziła też, że nie jest podmiotem dysponującym mieniem publicznym.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał Spółkę do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wnoszonym na drodze administracyjnej, w szczególności nie ma w tej sytuacji zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 K.p.a.). Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy Kodeksu nie mają zatem zastosowania do czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego w takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 52 § 3 P.p.s.a.
Następnie Sąd I instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest ustalenie czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, czy żądane przez stronę dokumenty są informacją publiczną, a następnie - w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia powyższych kwestii - czy podjęte przez Spółkę działania w związku wnioskiem strony o udzielenie informacji publicznej odpowiadały przepisom ustawy i czy nastąpiły w formie zgodnej z treścią złożonego wniosku, czy też Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Analizując treść art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd I instancji wskazał, że żądane przez stronę skarżącą dokumenty w postaci decyzji administracyjnych dotyczących budowy i lokalizacji linii elektroenergetycznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ww. ustawy.
Rozważając natomiast aspekt podmiotowy sprawy Sąd wskazał na treść art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (Skarb Państwa posiada 84,17 % akcji spółki E. S. A., a tą z kolei kontroluje E. S.A., bowiem ma w niej 99,75 % akcji). Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji oznacza możliwość wykonywania zadań publicznych przez podmioty niebędące organami władzy.
Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Przy ustalaniu, czy przedsiębiorstwo energetyczne można zaliczyć do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, Sąd odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, w którym wskazano, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa.
Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana - stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji, że są one zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Z przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którym dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W tym ostatnim wypadku organ zobligowany jest do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy.
Zatem formę i sposób w jakiej informacja publiczna zostanie udostępniona wnioskodawcy determinuje żądanie zawarte we wniosku, a możliwość odstąpienia od nich po pierwsze może mieć miejsce tylko gdy środki techniczne organu nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób żądany przez wnioskodawcę, a po drugie wymaga zastosowania trybu z art. 14 ust. 2 ww. ustawy. Skoro więc skarżący wskazali we wniosku, iż domagają się udostępnienia kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, a Spółka nie zastosowała procedury opisanej w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to tym samym powinna była ona udostępnić stronie skarżącej informację publiczną we wskazanej przez nią formie tj. poprzez dostarczenie jej kserokopii ww. decyzji administracyjnych, oczywiście jeżeli była w ich posiadaniu. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy warunkuje bowiem obowiązek udostępnienia informacji publicznej podmiotu zobowiązanego w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, od okoliczności posiadania takich informacji.
Z akt sprawy nie wynika zaś aby Spółka nie była w posiadaniu żądanych przez skarżących dokumentów. Brak jakichkolwiek podstaw do uznania, iż Spółka nie była w posiadaniu wnioskowanych dokumentów, uzasadnia zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie, iż dysponowała ona, jako podmiot zobowiązany do udzielenie informacji publicznej, wskazanymi we wniosku decyzjami dotyczącymi lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, stanowiącymi informację publiczną oraz, że pomimo tej okoliczności nie udzieliła ona stronie skarżącej żądanej informacji w formie przewidzianej przepisami ustawy. Spółka zatem pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżących, z tym wszakże ustaleniem, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawców, czy też celowego wprowadzania ich w błąd.
Podkreślić przy tym należy, że będąc w świetle poczynionych powyżej wywodów zobowiązanym do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej Spółka może na podstawie przepisów ustawy udostępnić tą informację, odmówić jej uwzględnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 ustawy lub też umorzyć postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się natomiast do wniosku Spółki o odrzucenie skargi, Sąd stwierdził, że na gruncie procedury obowiązującej przed sądami administracyjnymi zdolność sądowa regulowana jest w art. 25 P.p.s.a., określającym w § 1, iż osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą jednak do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Przepis art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 P.p.s.a. Jednostka organizacyjna o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach K.p.a., czy P.p.s.a. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Taką jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest więc Oddział w T. Spółki E. z siedzibą w G. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła E. S.A. w G. (dalej jako::skarżąca kasacyjnie"), wnosząc o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit a) tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej,
- 3. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Skarżący bowiem jako stronę postępowania wskazali E. S.A. w G. Oddział w T.. Tymczasem Oddział skarżącej kasacyjnie nie posiada samodzielnej zdolności prawnej ani sądowej, wobec czego nie może być stroną postępowania. WSA w Bydgoszczy nie odrzucając powyższej skargi, zdaniem Spółki, naruszył przepis art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.
Dalej wskazano, że sprawa w ogóle nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność przysługuje bowiem wyłącznie w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego, decyzje i postanowienia oraz mogą być podejmowane inne akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wobec tego wniesiona w niej skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Ponadto skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wezwali Spółki do usunięcia naruszenia prawa. Nie wyczerpali środków zaskarżenia przysługujących im przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1-4 P.p.s.a.), co winno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Uzasadniając zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Spółka podała natomiast, że nie była ona zobowiązana do udostępnienia skarżącym żądanych informacji. Prawo do uzyskania informacji zostało bowiem wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tylko te podmioty są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. E. S.A. w G. nie spełnia powyższych przesłanek. Jest ona spółką prawa handlowego kontrolowaną przez spółkę E. S.A. (100 % akcji). Właścicielem akcji spółki E. S.A. jest Skarb Państwa (ok. 82%).
Ponadto nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań władzy publicznej. Jej działalność ogranicza się tylko do zadań operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego. Wobec powyższego należy uznać, że skarżąca kasacyjnie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, co w konsekwencji oznacza, że WSA w Bydgoszczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Dodatkowo skarżąca kasacyjnie podniosła, że sprawa dotyczy udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, która prowadzona była przez właściwy organ administracji, zatem od tego organu administracji skarżący winni domagać się uzyskania żądanej informacji publicznej. Tym samym, WSA w Bydgoszczy dokonał błędnej wykładni również art. 1 i art. 6 ust. 1 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skarżąca kasacyjnie stwierdziła ponadto, że w sprawie winien być zastosowany przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Prawo do takich informacji podlega zaś ograniczeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji przede wszystkim nieważność postępowania wynikającą z udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej, tj. E. S.A. w G. Oddział w T.. Zarzut ten nie jest zasadny.
Stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji organu. W art. 32 stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach ustawy P.p.s.a. definicji organu zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389).
Należy przy tym pamiętać, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.
Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 P.p.s.a. definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". Kilka podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa w sprawie sądowoadministracyjnej, wymienia art. 25 P.p.s.a. Zawarty tam katalog nie może być jednak traktowany jako pełny. Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej sensu stricto i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, które nie są osobami fizycznymi, prawnymi, czy jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami społecznymi, wymienionymi w art. 25 P.p.s.a., muszą być również wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłość jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 P.p.s.a. ale także art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy P.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost.
Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Oznacza to w konsekwencji, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowych sprawach. To z kolei pozwala na wyprowadzenie zdolności sądowej omawianego podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład jedynie część określonej spółki, powołaną przez taką spółkę do świadczenia na danym terenie usług, które objęte są obowiązkiem udzielenia informacji publicznej.
W związku z powyższym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażony jest między innymi oddział spółki akcyjnej. Może być on organem w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13).
W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy domagali się udostępnienia informacji publicznej od E. S.A. w G. Oddział w T., a następnie na bezczynność tej jednostki złożyli skargę do WSA w Bydgoszczy. Wobec tak sprecyzowanego żądania i wniosków skarżących w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym ich skargą przymiot strony przeciwnej przysługiwał temu konkretnie Oddziałowi skarżącej kasacyjnie. W związku z powyższym bezpodstawne są zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie co do udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. W sprawie nie doszło do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a tym samym zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem powołanego przepisu i art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. jest również niezasadny.
Chybiony jest ponadto zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest jednak ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej.
Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle znaleźć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mają zastosowania. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Orzecznictwo w tym zakresie od wielu lat jest jednolite.
Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wymyka się spod kontroli kasacyjnej, gdyż w zasadzie pozbawiony jest on jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej. Stanowi to istotny mankament rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W takim środku zaskarżenia strona nie może ograniczyć się do wyliczenia przepisów, które jej zdaniem miały być złamane zaskarżonym orzeczeniem. Zobowiązana jest także wykazać, dlaczego uważa, że w sprawie doszło do takich uchybień i na czym dokładnie polegało naruszenie każdego z kwestionowanych przepisów. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i uzupełniać za nią podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Także w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i domyślać się na czym miało polegać złamanie przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Informacyjnie można jedynie wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688).
Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu.
Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Sąd I instancji słusznie zatem uznał, że żądane przez wnioskodawców dokumenty i decyzje dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to dokumentów i decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych, są w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 i art. 6 ust. 1 lit. a tiret pierwsze uznać należy za chybiony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez WSA w Bydgoszczy przepisu art. 4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu w sprawie nie ma znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do podmiotów zobowiązanych zalicza bowiem również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Skarżąca kasacyjnie i jej oddziały podlegają tej regulacji, gdyż – jak wynika z samych tylko twierdzeń strony – jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą.
Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej E. S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W orzecznictwie przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13).
Niezależnie od tego w judykaturze akcentuje się też, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dokonana tam interpretacja zwrotu "zadań publicznych" jest bezbłędna. Jeżeli bowiem zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13).
A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy dystrybucji albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest zarówno skarżąca kasacyjnie jak i poszczególne jej oddziały.
W takiej zatem sytuacji obowiązkiem Spółki było udzielenie wnioskodawcom żądanych przez nich informacji, jeżeli są one w jej posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Zaniechanie takich działań uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonym wyroku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej gdyż przepis ten na obecnym etapie rozpoznawanej sprawy nie miał jeszcze zastosowania. Spółka nie powoływała się bowiem na ograniczenia przewidziane w tym przepisie, twierdząc jedynie, że nie jest w ogóle podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji.
W niniejszej sprawie WSA w Bydgoszczy rozpoznawał jedynie kwestie bezczynności Spółki, trafnie przesądzając, że wnioskowane informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że Spółka nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać będzie wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.