Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 799/17 po rozpoznaniu skargi G. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków służby, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. decyzją z [...] maja 2017 r. znak [...] działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm.), zwana dalej "u.k.a.s." złożył G. W. pisemną propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w W.: 1) rodzaj służby - służba stała, 2) stopień służbowy - podkomisarz, 3) stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk służbowych funkcjonariuszy - stanowiska eksperckie, 4) jednostka organizacyjna KAS, w której funkcjonariusz będzie realizował zadania - [...] Urząd Celno-Skarbowy w W., Delegatura [...] Urzędu Celno- Skarbowego w R., 5) komórka organizacyjna - CKR Dział Kontroli Celno-Skarbowej Rynku, 6) uposażenie: uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,234 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Jednocześnie wskazał, iż zaproponowane warunki pełnienia służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017r.
W dniu [...] maja 2017 r. G. W. na podstawie art. 170 ust. 2 u.k.a.s. złożył pisemne oświadczenie, o przyjęciu propozycji nowych warunków służby.
Następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (złożonym [...] maja 2017 r., w terminie zakreślonym do dokonania tej czynności) G. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie złożonej mu propozycji służby w całości poprzez złożenie nowej (lub poprawionej) propozycji służby zawierającej propozycję stanowiska służbowego eksperta Służby Celno-Skarbowej i uposażania zasadniczego takiego jakie miał przed złożeniem propozycji służby. W uzasadnieniu podniósł, że otrzymana propozycja służby pogarsza jego stanowisko służbowe i uposażenie zasadnicze w stosunku do uprzednio posiadanego. Działanie takie jest niezgodne z prawem i niesprawiedliwe, albowiem godzi w przebieg jego dotychczasowej służby i rozwój kariery zawodowej. Zgodnie z przepisami służba w Służbie Celno-Skarbowej jest kontynuacją służby w Służbie Celnej, a zatem powinna respektować jego pozycję zawodową, stanowisko i status w tamtej służbie.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwana dalej jako "K.p.a." w związku z art. 169 ust. 4 i 6, art. 165 ust. 7 u.k.a.s., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że pracę w administracji skarbowej funkcjonariusz rozpoczął [...] listopada 1992 r. w Urzędzie Celnym w W. w Oddziale Celnym w R. na stanowisku kontrolera celnego. Od [...] stycznia 2011 r. (w związku z wejściem w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej) powierzono mu stanowisko eksperta Służby Celnej w mnożnikiem uposażenia zasadniczego w wysokości 2,321. Od [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] września 2015 r. funkcjonariuszowi powierzono pełnienie obowiązków na stanowisku kierownika Referatu Dochodzeniowo-Śledczego w Urzędzie Celnym w R. Obecnie pełni on służbę w Dziale Kontroli Celno-Skarbowej Rynku.
Organ wyjaśnił, że przedkładając propozycję pełnienia służby w Dziale Kontroli Celno-Skarbowej Rynku wziął pod uwagę potrzeby służby związane z koniecznością zapewnienia realizacji zadań nałożonych na Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w W. Przed wejściem w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej G. W. pełnił służbę w Referacie Kontroli Przedsiębiorców. Jak wynika z akt osobowych do podstawowych zadań realizowanych na tym stanowisku służbowym należało m.in. wykonywanie kontroli w zakresie podatku akcyzowego, opłaty paliwowej i składów podatkowych oraz realizacja czynności sprawdzających, dokonywanie okresowych lub doraźnych kontroli obrachunkowych stanu zapasów i obrotu wyrobami akcyzowymi, badanie sytuacji finansowej przedsiębiorcy w przypadkach określonych przepisami prawa, prowadzenie postępowań w zakresie rozpatrywania sprzeciwu składanego w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz wykonywanie kontroli w trybie art. 78 Wspólnotowego Kodeksu Celnego.
Obecnie do podstawowych zadań (określonych w Regulaminie organizacyjnym [...] Urzędu Celno-Skarbowego w W.) komórki, w której aktualnie skarżący pełni służbę należy m.in. kontrola celno-skarbowa przestrzegania przepisów prawa celnego oraz innych przepisów związanych z przywozem i wywozem towarów w obrocie między obszarem celnym UE a państwami trzecimi, w szczególności przepisów dotyczących towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, kontrola celno-skarbowa wywozu i przywozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej towarów podlegających ograniczeniom lub zakazom oraz przestrzegania środków polityki handlowej, kontrola celno-skarbowa przestrzegania przepisów prawa podatkowego w zakresie produkcji, przemieszczania i zużycia wyrobów akcyzowych, kontrola przestrzegania przepisów regulujących urządzanie gier hazardowych, a także zgodności tej działalności ze zgłoszeniem, udzieloną koncesją lub zezwoleniem.
Organ uznał, że z powyższego wynika, iż zadania, które wykonywał G. W. przed wejściem w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej były zadaniami koncepcyjnymi o wysokim stopniu trudności i złożoności. Wymagały zdolności analitycznego myślenia, opracowania procedur postępowania oraz wymagały szerokiej wiedzy zarówno z zakresu przepisów celnych jak i finansowych. Obecnie wykonuje on inne zadania nie wymagające koncepcyjnego i analitycznego postępowania.
Odnosząc się do zrzutu dotyczącego obniżenia uposażenia zasadniczego organ wyjaśnił, że przedkładając skarżącemu propozycję służby, brał pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy służby oraz zadaniami ustawowymi jakie zostały nałożone na jednostkę z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia. Wyjaśnił, że zaproponowane G. W. stanowisko służbowe młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej to stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze w wysokości 2,234 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej: 1.974-2.481.
Odnosząc się do argumentów funkcjonariusza dotyczących przebiegu jego służby, m.in. wykonywania obowiązków na stanowiskach kierowniczych, odbyte kursy i szkolenia organ wskazał, iż funkcjonariusz jest obowiązany m.in. rzetelnie terminowo wykonywać powierzone zadania oraz podnosić kwalifikacje zawodowe niezależnie od zajmowanego stanowiska służbowego. Ponadto propozycja zawierająca warunki służby została przedstawiona skarżącemu jako dotychczasowemu pracownikowi Izby Celnej w W. w związku z reorganizacją administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powstaniem nowej instytucji - Krajowej Administracji Skarbowej z nową strukturą organizacyjną, a zadaniem organu jako kierownika jednostki jest realizacja polityki kadrowej w celu zapewnienia sprawnego wykonywania ustawowych zadań przez podległe jednostki organizacyjne czyli urzędy skarbowe, urząd celno-skarbowy oraz izbę administracji skarbowej.
W konsekwencji stwierdził, iż złożona funkcjonariuszowi pisemna propozycja określająca warunki służby jest zgodna z obowiązującym prawem, bowiem stopień służbowy podkomisarz jest równorzędny do dotychczasowego, a przy ustalaniu stanowiska służbowego - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zostały uwzględnione przesłanki ustawowe wynikająca z art. 165 ust. 7 u.k.a.s., czyli posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, w tym pozytywne oceny okresowe dotychczasowych przełożonych, co pozwoliło na zaproponowanie funkcjonariuszowi stanowiska służbowego z grupy stanowisk eksperckich, z mnożnikiem kwoty bazowej mieszczącym się w przedziale określonym w rozporządzeniu, dla tego stanowiska służbowego.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. W., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie art. 165 ust. 7 u.k.a.s. poprzez wydanie w stosunku decyzji o ustaleniu warunków służby, która nie uwzględnia należycie posiadanych jego kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i jednocześnie w sposób niezasadny obniżyła stanowisko służbowe oraz uposażenie. W uzasadnieniu podniósł, że nowa propozycja w istocie pogorszyła stanowisko służbowe i uposażenie zasadnicze, a nie powinna bo przejście ze Służby Celnej do formacji Służby Celno-Skarbowej powinno być "płynne" z zachowaniem posiadanego statusu. Skarżący przed otrzymaniem nowej propozycji "nie zrobił nic złego", nie popełnił żadnego błędu w pracy, nie miał kar dyscyplinarnych, nie naruszył dyscypliny służby etc.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w art. 165 ust. 7 u.k.a.s., zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja pełnienia służby powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Wskazał, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy, to jednak w każdym przypadku ma charakter indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co wyraźnie wskazują zawarte w ustawie kryteria. Wyjaśnił, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej, której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 u.k.a.s., wymaga wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności, bądź arbitralności.
Decyzje ustalające warunki pełnienia służby podlegają kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ przy wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).
Skoro zatem złożona skarżącemu w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 u.k.a.s. to kryteria te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści jej uzasadnienia. Ponieważ w art. 165 ust. 7 u.k.a.s. zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi zostać wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia dalszej służby (art. 169 ust. 4 u.k.a.s. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Jedynie bowiem prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych powyżej regulacji. Organ wskazał jedynie na przepis art. 165 ust. 7 u.k.a.s., odnotował fakt przyjęcia propozycji pełnienia służby przez funkcjonariusza i złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że zaproponowane skarżącemu stanowisko służbowe młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej to stanowisko eksperckie (według rozporządzenia MRIF), a zaproponowane uposażenie zasadnicze w wysokości 2.234 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej: 1.974-2.481.
Nadto pisemna propozycja określająca warunki służby jest zgodna z obowiązującym prawem, bowiem stopień służbowy podkomisarz jest równorzędny do dotychczasowego, a przy ustalaniu stanowiska służbowego - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zostały uwzględnione przesłanki ustawowe wynikająca z art. 165 ust. 7 u.k.a.s., czyli posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, w tym pozytywne oceny okresowe dotychczasowych przełożonych, co pozwoliło na zaproponowanie funkcjonariuszowi stanowiska służbowego z grupy stanowisk eksperckich, z mnożnikiem kwoty bazowej mieszczącym się w przedziale określonym w rozporządzeniu, dla tego stanowiska służbowego.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, z jakiego powodu właśnie takie stanowisko służbowe zostało zaproponowane funkcjonariuszowi, biorąc pod uwagę jego dotychczasowe stanowiska służbowe, w tym stanowiska kierownicze. Z uzasadnienia decyzji nie wynika również, czy organ dysponował innymi stanowiskami adekwatnymi dla kwalifikacji zawodowych i przebiegu służby strony skarżącej czy też tylko miał do zaproponowania stanowisko młodszego eksperta.
Sąd pierwszej instancji podniósł ponadto, że niewystarczające jest odniesienie się w zaskarżonej decyzji do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, dotyczących kwalifikacji skarżącego, a także przebiegu jego dotychczasowej służby, sprowadzające się do stwierdzenia, iż organ brał pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy służby oraz zadaniami ustawowymi jakie zostały nałożone na jednostkę z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia.
Brak jest także omówienia dlaczego uposażenie zasadnicze skarżącego ustalono według mnożnika kwoty bazowej 2.234, w sytuacji gdy zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446) dla stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w przedziale 1.974 – 2.481. Faktycznie przyjęty wskaźnik mieści się w górnej tabeli, nie mniej nie wyjaśniono stronie dlaczego tak przyjęty wskaźnik jest adekwatny dla stanowiska skarżącego.
Sąd Wojewódzki uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma charakter bardzo ogólny i nie wyjaśnia, jakimi przesłankami kierował się organ uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącego, o którym mowa w art. 7 K.p.a.
Wskazał ponadto, że w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 K.p.a.). Organ miał obowiązek odniesienia się do istotnych dla rozstrzygnięcia indywidualnych okoliczności, w tym zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przedstawionej w nim argumentacji o posiadanych kwalifikacjach i przebiegu dotychczasowej służby skarżącego i wskazania kryteriów jakimi się kierował.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej reprezentowany przez radcę prawnego T. K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 1 u.k.a.s. polegające na ich błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że organ nie wykazał, że przedłożona skarżącemu propozycja pełnienia służby nie uwzględnia posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, podczas gdy przepisy te nie zawierają żadnych dodatkowych wytycznych w zakresie określania stanowisk oraz wysokości uposażenia poza ograniczenia wynikającymi z przepisów wykonawczych, a tym samym przedłożona propozycja pełnienia służby została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie zaproponowanego stanowiska służbowego, uposażenia, jak również uwzględniała dotychczasowe miejsce zamieszkania oraz stopień służbowy;
- - art. 165 ust. 7 u.k.a.s. w związku z art. 7 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że skarżący będąc funkcjonariuszem publicznym mógł oczekiwać, że przedstawione warunki służby nie będą gorsze niż dotychczasowe, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że składając propozycję służby w trybie art. 165 ust. 7 u.k.a.s. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie był związany dotychczasowymi warunkami pełnienia służby, a przedkładana propozycja mogła zawierać warunki mniej korzystne dla funkcjonariusza od warunków poprzednich;
- b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a." w powiązaniu z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz w związku art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne jej uchylenie, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że uzasadnienie decyzji jest wadliwe z uwagi na to, że nie daje odpowiedzi dlaczego skarżącemu zostało zaproponowane stanowisko młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz wysokość uposażenia została określona w wysokości 2,234 mnożnika kwoty bazowej ustalanej w ustawie budżetowej pomimo prawidłowego i pełnego uzasadnienia decyzji;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że stan faktyczny w zaskarżonej decyzji został niedostatecznie ustalony oraz oceniony, podczas gdy organ w sposób pełny i prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy pozwalający na złożenie skarżącemu propozycji służby z uwzględnieniem jego kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przyjęcia, że decyzja został wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 80 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. pomimo, że do takich naruszeń nie doszło;
- - art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez nie zawarcie w nim pełniej i prawidłowej analizy i oceny stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że sprawa nie została przez organ należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, pomimo pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego uzasadnienia decyzji, jak również Sąd nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wytycznych, pozwalających organowi odczytać, na czym w ocenie Sądu ma polegać wykazanie w uzasadnieniu decyzji, że organ dokonał analizy wskazanych w art. 165 ust. 7 u.k.a.s. kryteriów.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o jego uchylenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. i rozpoznanie skargi. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów, jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę z jednej przyczyny, a mianowicie ocenił, że organ nie uzasadnił decyzji przedstawiającej nowe warunki służby w sposób konkretny i zindywidualizowany.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zmiana struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mogą mieć charakter blankietowy i nie poddawać się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia uniemożliwia nie tylko skarżącemu ale także sądowi podczas kontroli zaskarżonej decyzji z zapoznaniem się, czy i w jaki sposób organ zastosował kryteria z art. 165 ust. 7 u.k.a.s. Ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7u.k.a.s., bez jednoczesnego powiązania ich z osobą konkretnego funkcjonariusza, nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady, składane funkcjonariuszom w związku z dokonywaną reformą Służby Celnej i służb skarbowych propozycje pełnienia dalszej służby w administracji celno-skarbowej, mogły określać jej warunki, w tym stanowisko i uposażenie w sposób mniej korzystny dla funkcjonariusza niż dotychczas.
W przypadku jednak zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza organ winien dokonać oceny przebiegu dotychczasowej służby oraz kwalifikacji i osiągnięć funkcjonariusza, a przedstawiona propozycja służby na nowych warunkach powinna być wynikiem tej oceny w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiany związane z reorganizacją Służby Celnej okazały się wyjątkowo niekorzystne dla skarżącego kasacyjnie. Po pierwsze obniżono mu w sposób znaczny stanowisko służbowe, bowiem przed reorganizacją służby skarżący zajmował stanowiska kierownicze, po drugie obniżono mu uposażenie.
Rzeczywiście z ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprost nie wynika uprawnienie funkcjonariusza do zachowania dotychczasowych warunków służby. W tym miejscu należy jednak zadać sobie pytanie, czy brak takiego uprawnienia daje organowi prawo do zupełnie dowolnego kształtowania sytuacji funkcjonariusza. Czy godzi się z zasadami sprawiedliwości społecznej pozbawienie funkcjonariusza posiadanych uprawnień bez wykazania szczegółowo powodów takiego stanu rzeczy.
Ponadto w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikające z reorganizacji obniżenie stanowiska służbowego nie powinno być wyłącznym powodem obniżenia wysokości uposażenia. Reorganizacja służby nie może stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania uposażenia funkcjonariusza.
W uzasadnieniu decyzji wskazano w sposób szczegółowy opis zadań skarżącego kasacyjnie realizowanych na poprzednim stanowisku i obecnie. Z wyjaśnień organu wynika, że obecne zadania w porównaniu do poprzednich nie wymagają koncepcyjnego i analitycznego postępowania. Organ jednak nie wyjaśnił z jakich to względów zadecydowano o takim właśnie "zagospodarowaniu" funkcjonariusza w nowej administracji celno-skarbowej skoro jak wynika z jego akt osobowych ma on i bardzo wysokie kwalifikacje i wzorowy przebieg służby.
Należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie uczynił art. 2, 7, 60 Konstytucji RP podstawą swego rozstrzygnięcia. To bowiem zostało oparte na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odwołując się do przepisów Konstytucji RP wyraził jedynie pogląd, że skarżący mógł oczekiwać, że przedstawione mu warunki służby nie będą gorsze od dotychczasowych. Wyrażony pogląd nie jest wynikiem wykładni art. 165 ust. 7 ustawy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Ta, na co wskazuje uzasadnienie wyroku nie była dokonana, gdyż przyczyną uwzględnienia skargi były wyłącznie względy procesowe (brak należytego uzasadnienia decyzji), a nie materialne.
Sąd w żaden sposób nie przesądził, że skarżący powinien otrzymać dotychczasowe stanowisko i uposażenie w dotychczasowej wysokości, ani że nie można mu było obniżyć stanowiska i wynagrodzenia, stwierdził jedynie że w takim przypadku decyzja powinna zostać uzasadniona w sposób umożliwiający kontrolę jej prawidłowości. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie stosował bezpośrednio przepisów Konstytucji RP, gdyż nie przesądził o sposobie załatwienia sprawy. Pogląd wyrażony przez Sąd nie stanowi oceny prawnej o jakiej mowa w art. 153 P.p.s.a.
Dlatego materialne zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., albowiem decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w ogóle uzasadnienia, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w istocie odwołuje się jedynie do reorganizacji służby i jest ogólnikowe. Tymczasem w przypadku gdy decyzja prowadzi do istotnego pokrzywdzenia funkcjonariusza Sąd winien poznać szczegółowe motywy takiego rozstrzygnięcia.
Zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności i nie pozwala na kontrolę w zakresie jej prawidłowości. Nie odpowiada też na pytanie dlaczego uposażenie zasadnicze skarżącego ustalono według mnożnika kwoty bazowej 2.234, w sytuacji gdy zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446) dla stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w przedziale 1.974 – 2.481, a zwłaszcza gdy dotychczasowe wynagrodzenie skarżącego było wyższe.
Tym samym zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. okazały się nieskuteczne.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13).
Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazuje w jaki sposób organ powinien sporządzić uzasadnienie decyzji. Sąd podkreślił, że uzasadnienie powinno stanowić wynik analizy ustawowych kryteriów w odniesieniu do osoby skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wytyczne, którymi organ powinien się kierować sporządzając uzasadnienie decyzji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.