Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1205/07 oddalił skargę M. T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji orzeczeniem z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], którym na podstawie art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) oraz § 9 ust. 5 w zw. z § ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) obniżono M. T. z dniem 17 kwietnia 2007 r. dodatek służbowy do kwoty 240,00 zł miesięcznie. Jednocześnie w oparciu o art. 108 § 1 K.p.a. organ nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu orzeczenia Komendant podniósł, że orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie uznał M. T. za winnego zarzucanego mu czynu i ukarał go karą dyscyplinarną nagany. Od powyższego orzeczenia M. T. odwołał się do Komendanta Głównego Policji, który orzeczeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to zostało M. T. doręczone w dniu 10 kwietnia 2007 r.
Organ wskazał, że stosownie do § 9 ust. 5 pow. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5 do 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust.
- Zgodnie natomiast z § 8 ust. 8 pkt 1 powołanego rozporządzenia dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Komendant Główny Policji uznał, że użycie zwrotu "obniża się" wskazuje na obligatoryjny charakter tego przepisu, który rodzi po stronie organu obowiązek zastosowania obniżenia dodatku w granicach przewidzianych prawem. Organ dodał, że Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie obniżając M. T. dodatek służbowy o 20% zastosował najniższą z możliwych, wymienionych w przepisie procentowych wysokości obniżenia otrzymywanej przez policjanta stawki, przez co obniżenie to było adekwatne do wymierzonej policjantowi kary nagany.
Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 135o ust. 1 ustawy o Policji orzeczenie lub postanowienie dyscyplinarne staje się prawomocne w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu przełożony dyscyplinarny po uprawomocnieniu się orzeczenia lub postanowienia niezwłocznie wykonuje orzeczoną karę. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy i dlatego przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni. Jedną z takich przesłanek jest niezbędność niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Uzasadniając nadanie rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności organ podał, że miał na uwadze ważny interes służby, przejawiający się statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi M. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 135o ust. 2 ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny, po uprawomocnieniu się orzeczenia lub postanowienia niezwłocznie wykonuje orzeczoną karę. A zatem rozstrzygnąć należy, kiedy orzeczenie dyscyplinarne jest prawomocne. Zgodnie z art. 135o ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy staje się ono prawomocne. Oznacza to, że orzeczenie organu odwoławczego staje się prawomocne w dniu jego wydania z uwagi na to, że nie przysługują od niego żadne środki odwoławcze. Odpowiada to ogólnym zasadom określającym prawomocne orzeczenia, stosowanym zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu sądowym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 46/06 z dnia 2 sierpnia 2006 r., w którym NSA zajmował się kwestią orzeczeń dyscyplinarnych m.in. pod kątem ich prawomocności).
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do wskazanego przez skarżącego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2003 r., sygn. akt SA/Sz 2231/02, w którym wskazano, że skoro od orzeczenia została wniesiona skarga to sądu administracyjnego to orzeczenie jest nieprawomocne i dlatego wniosek o wstrzymanie decyzji jest bezprzedmiotowy, to wskazał, iż pogląd ten był odosobniony i nie znalazł akceptacji w orzecznictwie sądu administracyjnego. Wniesienie zatem skargi przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na orzeczenie dyscyplinarne nie pozbawiało tego orzeczenia przymiotu prawomocności.
Zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu z odpowiednim zastosowaniem § 8 ust. 5 do 8 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia dodatek obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. A zatem ukaranie policjanta karą dyscyplinarną rodzi de facto po stronie organu obowiązek obniżenia dodatku służbowego. Redakcja § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia wskazuje bowiem, że przypadkiem szczególnie uzasadnionym obniżenia dodatku służbowego jest niewątpliwie naruszenie dyscypliny służbowej przez policjanta w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Ukaranie zatem prawomocną karą nagany jest tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Faktem jest, że pojęcie to ma charakter ocenny, niedookreślony. Jednakże zestawienie go ze sformułowaniem "podlega wykonaniu" i jednoczesnym odesłaniem do taksatywnie wymienionych przypadków, w których dodatek podlega obniżeniu powoduje, że organ ma obowiązek ten dodatek funkcyjny obniżyć. Tak więc ukaranie policjanta karą dyscyplinarną wywołuje konieczność obniżenia przez organ dodatku służbowego. Ponadto organ dokonał tego obniżenia dopiero w sytuacji, gdy orzeczenie dyscyplinarne było już prawomocne. Orzeczenie stało się bowiem prawomocne w dniu [...] kwietnia 2007 r., a orzeczenie o obniżeniu dodatku służbowego wydane zostało dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. Sąd podniósł, że organ obniżając skarżącemu dodatek służbowy o 20% zastosował najniższą z możliwych, wymienionych w przepisie procentowych wysokości obniżenia otrzymywanej przez policjanta stawki dodatku, przez co obniżenie to było adekwatne do wymierzonej policjantowi kary nagany.
Odnośnie nałożenia przez organ orzeczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności to stosownie do art. 108 § 1 K.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Ustalenie zatem zaistnienia przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu administracji publicznej. Organ ten zobowiązany jest poczynić w tym zakresie niezbędne ustalenia w każdej sprawie i na każdym etapie postępowania, w tym rozpatrując odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej przedmiotowego rygoru. Tego typu wnikliwe ustalenia i rozważania na tle każdej indywidualnej sprawy są niezbędne ze względu na użyte w art. 108 § 1 K.p.a. zwroty niedookreślone, między innymi "inny interes społeczny" oraz "wyjątkowo ważny interes strony". W orzecznictwie i doktrynie nie wypracowano trwałych i stałych definicji tych pojęć. Ich treść należy ustalać w każdej sprawie z osobna. Przepis art. 108 K.p.a. stanowi, że decyzji "może być nadany" omawiany rygor, a wobec tego organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Istotne jest także i to, że instytucja przewidziana w art. 108 K.p.a. ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych. Przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni. Sąd uznał, że organ miał podstawy do zastosowania tego środka. Wskazał bowiem, że miał na uwadze ważny interes służby, przejawiający się statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymaniu bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania.
Jeśli zaś chodzi o podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., to Sąd Wojewódzki uznał, że do takiego naruszenia przepisu nie doszło. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd podzielił twierdzenia organu, że z jednej strony postępowanie dotyczące funkcjonariuszy policji doznaje pewnych ograniczeń, wynikających z pragmatyki służbowej, zaś z drugiej strony wskazał, iż jedynym dowodem w sprawie było w istocie orzeczenie dyscyplinarne, znane skarżącemu skoro wniósł od niego skargę do sądu administracyjnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. T., zaskarżając go w całości. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na treść wyroku, a mianowicie: art. 10 K.p.a. w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP wyrażające się w oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy decyzji organów Policji wydanych z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady praworządności i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż:
- niezapewnienie udziału skarżącemu w postępowaniu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a także bezpodstawnym uznaniu, że skarżącemu zapewniono udział w przedmiotowym postępowaniu, pomimo tego iż z akt sprawy wynika, że nie miało to miejsca,
- organ mógł przystąpić do administracyjnej egzekucji skutków własnej decyzji dyscyplinarnej z pominięciem udziału skarżącego jako strony postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że organy Policji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie treści art. 10 K.p.a., polegającego na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 10 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania, pouczyć ją o przysługujących jej uprawnieniach, następnie zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżącemu tego prawa nie zapewniono. O całej sprawie skarżący dowiedział się dopiero w dniu doręczenia mu decyzji kończącej postępowanie. Nie zapewniono również udziału w postępowaniu pełnomocnikowi skarżącego. Takie postępowanie organów Policji i Sądu pierwszej instancji kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa procesowego i stanowi przesłankę uchylenia decyzji bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 979/98 niepubl.). Ponadto skarżący wskazał, że w chwili wydawania rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego, orzeczenia dyscyplinarne, na które powołał się organ były nieprawomocne, bowiem skarżący zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2007 r. jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego oraz obowiązujących przepisów, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, które wyznaczają zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- zarzucie naruszenia przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie oparta została na podstawie opisanej w pkt 2.
Jako przepisy postępowania, które zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazano art. 10 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Tak skonstruowana podstawa skargi kasacyjnej nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 176 P.p.s.a., bowiem autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnego przepisu postępowania, który miałby naruszyć Sąd I instancji.
Przywołany w skardze kasacyjnej art. 10 K.p.a. ma zastosowanie w postępowaniach przed organami administracji publicznej, a nie w postępowaniu sądowym, które regulowane jest przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga kasacyjna jako środek zaskarżenia orzeczenia sądu administracyjnego w ramach podstawy określonej w art. 174 P.p.s.a. powinna wskazywać konkretne przepisy P.p.s.a., które naruszył Sąd I instancji nie dostrzegając złamania przez organy administracji publicznej zasady wynikającej z art. 10 K.p.a.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor kieruje zarzuty przede wszystkim pod adresem organów administracji, które jego zdaniem nie zapewniły skarżącemu udziału w postępowaniu administracyjnym. W żaden sposób nie konkretyzuje jednak naruszeń popełnionych w toku kontroli zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Powyższe uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zaskarżonego wyroku. Braku tego nie konwaliduje powołanie w podstawie skargi kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wymienione przepisy nie mają charakteru procesowego. Nadto zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP nie został w ogóle uzasadniony. Pozbawia to tym samym Naczelny Sąd Administracyjny możliwości odniesienia się do tak postawionego zarzutu.
Reasumując trzeba stwierdzić, iż wobec oparcia skargi kasacyjnej na podstawie, która nie odpowiada wymogom art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, co na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkowało jej oddaleniem.