Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 818/12, po rozpoznaniu skargi K. W., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania czynności naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Komendant Miejski Policji w Piotrkowie Trybunalskim odmówił dokonania czynności naliczenia i wypłaty na rzecz K. W. - emeryta policyjnego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w piśmie z dnia 2 kwietnia 2011 r. K. W. wyjaśnił, "iż w terminie do dnia 2 maja 2011 r. oczekuje, realizacji decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 1999 r. poprzez wypłatę należności wynikających z równoważnika za remont mieszkania w kwocie należnej 3 norm wraz z odsetkami od 2006 do 2010 oraz za rok 2011".
Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne organ podniósł, iż w dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - uchylając § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego oraz właściwości organów Policji do rozstrzygania w sprawach związanych z tym świadczeniem. Wobec zatem braku od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisów, które stanowiłyby podstawę prawną do dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz uprawniających organy Policji do orzekania dla tej grupy osób w formie decyzji, brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi a nie emerytom czy rencistom policyjnym przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Również przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów, czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Komendant podkreślił, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu.
Od powyższej decyzji K. W. złożył odwołanie, w którym podniósł, że odchodząc na emeryturę nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Późniejsze zmiany ustawy i przepisów wykonawczych nie mogą pozbawiać go tych praw.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wprowadzona rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. spowodowała, że z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni utracili prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ponieważ rozporządzenie zmieniające uchyliło § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Równoważnik na remont lokalu przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. na mocy rozporządzenia, które przyznawało go emerytom w legalny sposób na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej uprawniającej ministra do poszerzenia kręgu osób uprawnionych wprost z ustawy. Także w sposób legalny prawo to zostało emerytom cofnięte, bez naruszenia zasady praw słusznie nabytych.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył K. W. Wyrokiem z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 777/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2011 r.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi.
Wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 2316/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że samo powołanie w postawie prawnej wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bez wskazania przepisów procedury administracyjnej, które w ocenie Sądu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ naruszył, i naruszenie których mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie przez Sąd, że brak było podstaw do odmowy wypłaty skarżącemu wnioskowanego przez niego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 nawet przy obszernych rozważaniach Sądu, co do braku zasadności rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o takim samym zagadnieniu prawnym, że nowelizacja rozporządzenia z 2002 r. i uchylenie z dniem 1 stycznia 2006 r. jego § 8, nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
Jeśli zaś chodzi o skutki prawne tych decyzji, dopóki decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynika bowiem, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a.).
Podkreślono także, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...] maja 1999 r. przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikającego z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Zauważono też, że decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie zawiera w istocie żadnych negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeśli bowiem w ramach stosunku administarcyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący.
Wyeliminowanie decyzji mogło nastąpić na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych bądź w sposób indywidualny poprzez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych. Oba przypadki w sprawie jednak nie wystąpiły. Żadne z rozporządzeń wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w roku 2002 i 2005 nie zawierało przepisów intertemporalnych, które skutkowałyby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach nią określonych. Odmowa wypłaty nastąpiła więc z naruszenia wskazanych przepisów.
Stwierdzono także, że argumentacja organu, że odpadnięcie podstawy prawnej uniemożliwia jego wypłatę jest niezasadna, gdyż przedmiotowa decyzja zawiera odwołanie do każdoczesnego brzemienia przepisów wykonawczych w zakresie wysokości stawek. Sposób wyliczania równoważnika dla policyjnych emerytów i rencistów, tak jak w latach, w których było ono realizowane, wypłacane jest na podstawie decyzji w wysokości przewidzianej dla funkcjonariuszy w służbie czynnej, według corocznie waloryzowanych stawek.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz o zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:
- prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w zw. z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246 ze zm.) i w zw. z art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie;
- prawa procesowego:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] czerwca 2011 r. nie naruszała przepisów postępowania, a także nie naruszała prawa materialnego,
- art. 151 P.p.s.a poprzez nieoddalenie skargi mimo podstaw do jej nieuwzględnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawa o Policji nie stanowiła i nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust.
- Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesadza o tym, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. Równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. jedynie na mocy rozporządzenia (§ 8 i § 9 ust. 2), które przyznawało go wprost również emerytom czy rencistom. Zatem w sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych, uprawnienie to emerytom i rencistom zostało cofnięte poprzez nowelizację przedmiotowego rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy K. W. - emerytowanemu policjantowi, który nabył pod rządami nieobowiązujących przepisów uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, przysługuje nadal prawo do świadczenia na zasadach ukształtowanych ostateczną decyzją administracyjną Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 1999 r.
Kwestia zachowania uprawnień do omawianego równoważnika przez emerytowanych funkcjonariuszy Policji w sytuacji, gdy uprawnienia te wynikają z decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do tych osób po nabyciu przez nich uprawnień emerytalnych wywołały wątpliwości interpretacyjne. Zostały one wyjaśnione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 9/13. Uchwała ta została podjęta w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i prowadzi do związania składów orzekających sądów administracyjnych poglądem rozszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W uchwale wyjaśniono, że po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r., decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że konstrukcja prawna ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego przyjęta w powołanym rozporządzeniu, wyklucza koncepcję, że decyzja o przyznaniu równoważnika daje prawo do żądania przez policjanta ciągłych świadczeń przez wypłatę równoważnika pieniężnego. Przesądza o tym jednoznacznie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, stanowiąc, że "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz od liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego". Pozostawanie zatem w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wyłącza dopuszczalności podjęcia czynności ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego.
Ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego w drodze podjęcia czynności materialno-technicznej, jest oparte na obowiązujących przepisach prawa, w dniu podjęcia czynności. Zmiana stanu prawnego lub faktycznego ma znaczenie dla oceny dopuszczalności podjęcia czynności materialno-technicznej ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika. Uchylenie zatem § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. ma podstawowe znaczenie dla podjęcia czynności materialnotechnicznej. Wyłączenie uprawnienia emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie, wyklucza podjęcie czynności materialno-technicznej na podstawie oświadczeń tych osób, które w obowiązującym porządku prawnym takiego prawa nie mają.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji nie powoduje wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejące wówczas podstawy prawne. W cytowanej uchwale wyjaśniono, że wprawdzie trwałość praw nabytych jest podstawową wartością w demokratycznym państwie prawnym, jednakże nie jest dopuszczalne przypisywanie jej znaczenia absolutnego, bez uwzględnienia zróżnicowania regulacji materialnego prawa administracyjnego. Należy to też uwzględnić przy rozważeniu granic zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Pierwszeństwo należy przypisać przepisom materialnego prawa administracyjnego, które w założony w regulacji, zróżnicowany sposób mogą kształtować podstawę konkretyzacji praw jednostki. W takim przypadku z trwałości decyzji administracyjnej nie można wyprowadzać podstaw do obowiązku podejmowania czynności materialno-technicznej.
Rozwiązania prawne przyjęte w rozporządzeniu z 2002 r. nie dają podstaw do przyjęcia, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego tworzy prawa nabyte w zakresie żądania wypłaty (ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika), skoro ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika za dany rok dokonywane są na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie.
W ww. uchwale stwierdzono także, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i powołanego rozporządzenia z 2002 r. nie dają podstaw do prowadzenia odrębnej sprawy indywidualnej w zakresie ustalenia prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego przez emerytowanego funkcjonariusza Policji. Nie ma też podstaw prawnych do wyprowadzenia odrębnej sprawy administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego. Jeżeli brak jest elementów podmiotowych i elementów przedmiotowych postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o odmowie obejmuje bowiem przypadki, gdy jest sprawa indywidualna w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym, a nie zostały spełnione przesłanki pozytywnego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy, jak w uchwale wyjaśniono, po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Koncepcja ta wynika z przyjętego rozwiązania w rozporządzeniu z dnia 28 grudnia 2005 r. wprowadzającego złożoną konstrukcję nabycia prawa do równoważnika pieniężnego przez rozdzielenie prawa do przyznania od ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika. Uzasadnia to wyróżnienie w ukształtowaniu tego prawa dwóch etapów, a w następstwie tego dwóch form działania organu administracji publicznej.
Z powyższego należy wywieść, że pozostawanie w obrocie prawnym wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie skutkuje automatycznie ustaleniem uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont za dany rok. Z regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że ustalenie tego uprawnienia nie ma cech trwałości, a dokonywane jest na podstawie corocznie składanego przez policjanta oświadczenia. Wyklucza to jednorazową konkretyzację wysokości równoważnika pieniężnego, a tym samym nabycie prawa do równoważnika pieniężnego określonej wysokości. Skoro uprawnienie to konkretyzuje się corocznie w formie czynności materialno-technicznej wyłącznie na podstawie oświadczeń tych osób, które w obowiązującym porządku prawnym takie prawo mają, to decyzja przyznająca prawo do równoważnika nie tworzy praw nabytych.
W kontekście powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.