Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Łd 937/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. Z. i T. Z. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m. in. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P.bn., o powierzchni [...] m kw., oznaczonej na planie geometry R. z 1911 roku jako działka nr [...]. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20 poz. 138 i z 1949 r. Nr 65 poz. 527).
W dniu [...] grudnia 1992 r. B. Z. i T. Z. wystąpili z wnioskiem o zwrot powyższej nieruchomości.
W toku postępowania ustalono bezspornie, że opisana na wstępie nieruchomość została w czasie II Wojny Światowej zajęta i zalesiona przez byłe władze okupacyjne a obecnie znajduje się na niej zieleń miejska, która została włączona w kompleks lasów komunalnych Miasta Ł. Biorąc powyższe pod uwagę, decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. odmówił uwzględnienia wniosku.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez B. i T. Z., Wojewoda Ł., decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...], orzekając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., zwanej dalej: "u.g.g."), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie, Wojewoda wskazał, że w świetle dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było uzasadnione treścią art. 2 ust. 1 lit. e) wspomnianego wyżej dekretu. Zdaniem Wojewody Ł., słusznie też organ I instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ nie zaistniały okoliczności wypełniające dyspozycję art. 69 u.g.g. Z treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. o wywłaszczeniu jednoznacznie bowiem wynikało, że nieruchomość została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej w związku z jej wcześniejszym zajęciem i zalesieniem, a zatem nie został w tym przypadku spełniony podstawowy warunek zwrotu nieruchomości, czyli niewykorzystanie jej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 1993 r. B. Z. i T. Z. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Ł., w której wnosili o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzut wydania w/w decyzji z rażącym naruszeniem art. 69 u.g.g. Skarżący podkreślali zwłaszcza, że wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości stanowiącej własność C. N., a nie L. Z., którego byli następcami prawnymi. Nieruchomość skarżących posiadała odrębnie urządzoną księgę wieczystą (K.W. nr [...]) i to właśnie tej działki dotyczył wniosek o zwrot.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda Ł. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanej decyzji. Jednocześnie organ poinformował, że na wniosek skarżących zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu (pkt 82 zbiorowego orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1953 r.).
W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 15 czerwca 1994 r., Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Łodzi zawiesił niniejsze postępowanie, uznając że rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od uprzedniej decyzji organu administracji państwowej, wydanej w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pkt [...] zbiorowego orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1953 r. w sprawie toczącej się przed Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.
W dniu 10 stycznia 2002 r. NSA OZ w Łodzi podjął zawieszone postępowanie i nadał sprawie nową sygnaturę akt - II SA/Łd 61/02.
W dniu 5 lutego 2003 r. NSA OZ w Łodzi ponownie jednak zawiesił niniejsze postępowanie sądowe, argumentując, iż rozstrzygnięcie tej sprawy uzależnione jest od rozstrzygnięcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1953 r., zainicjowanego przez pełnomocnika skarżących przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.
W dniu 7 sierpnia 2013 r., w sprawie o sygnaturze akt I OSK 630/12, Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok oddalający skargę kasacyjną B. Z. i T. Z., wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 344/11), którym to wyrokiem Sąd oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 1953 r. - w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...] - zostało wydane z naruszeniem prawa.
W związku z powyższym, w dniu 13 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął z urzędu zawieszone postępowanie, sprawa zaś została wpisana pod nowy numer - II SA/Łd 937/13.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że nie była ona uzasadniona.
Sąd przytoczył treść, będącego podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, art. 69 u.g.g. i zauważył, że unormowanie to nie budziło wątpliwości interpretacyjnych i prowadziło do jednoznacznego wniosku, że organ administracyjny miał obowiązek zwrócić wywłaszczoną nieruchomość w przypadku łącznego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, konieczne było złożenie stosownego wniosku w tym przedmiocie przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego oraz ustalenie w toku postępowania administracyjnego w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Przenosząc poczynione wyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd w pełni podzielił stanowisko organów orzekających w obu instancjach o spełnieniu tylko jednej z przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie o wystąpieniu ze stosownym wnioskiem przez następców prawnych dotychczasowego właściciela nieruchomości L. Z., to jest B. Z. i T. Z. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. Drugi z warunków, a więc zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie został zaś – w ocenie Sądu - w tej sprawie spełniony.
Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 wspomnianego wyżej dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. W rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. e) w/w dekretu, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały pod zalesienie lub na melioracje. Z przeprowadzonych zaś w dniu [...] czerwca 1993 r. oględzin nieruchomości, wynikało, że działka, o której zwrot wnioskowali skarżący, znajdowała się na terenie lasów miejskich i została objęta planem urządzenia lasów, zatwierdzonym decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1993 r. Zalesienie nieruchomości i włączenie do zasobu lasów komunalnych Miasta Ł. potwierdzały także wyjaśnienia z Wydziału Ochrony Środowiska (pismo z dnia [...] kwietnia 1993 r.) oraz wypis z rejestru gruntów.
Z tej przyczyny Sąd przyjął, że brak było w tej sytuacji podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, iż nie stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W dacie wywłaszczenia nieruchomość była lasem i taki też charakter miała w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skoro zatem nie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 69 ust. 1 u.g.g., zasadne było wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że były one zupełnie bezpodstawne. Przede wszystkim - w przekonaniu składu orzekającego - chybiony był zarzut podjęcia zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 69 u.g.g. Decyzja Wojewody Ł. odpowiadała bowiem wymogom prawa materialnego i procesowego a fakt, iż rozstrzygnięcie to było niekorzystne dla skarżących nie świadczyło jeszcze o rażącej wadliwości kontrolowanej decyzji. Poza tym, zarzuty skargi skierowane były przede wszystkim pod adresem orzeczenia o wywłaszczeniu i związanego z jego wydaniem postępowania administracyjnego, a które nie było przedmiotem kontroli Sądu. W kwestii tej natomiast, wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 344/11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Z. i T. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r. (syn. akt I OSK 630/12), oddalił skargę kasacyjną obu skarżących.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. Z. i T. Z. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:
- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Ł. z dnia 30 sierpnia 1993 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia przepisów, a to art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności braku dokładnego zbadania, że teren objęty wnioskiem wywłaszczeniowym został przez władze miejskie przeznaczony pod tereny zielone Miasta Ł., w sytuacji gdy w aktach sprawy nie zachował się w szczególności szkic sytuacyjny z oznaczeniem granic terenu, który miał ulec wywłaszczeniu, a z treści uchwały Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1949 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia wniosku Zarządu Miejskiego w Ł. dotyczącego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wynikało tylko, iż szkic taki został sporządzony,
- prawa materialnego, t.j. art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. u.g.g. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organy administracyjnie prawidłowo ustaliły, że wywłaszczona nieruchomość o jaką chodzi w sprawie, nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji braku dokładnego zbadania sprawy, nie wykazania, iż teren objęty wnioskiem wywłaszczeniowym został przez władze miejskie przeznaczony pod tereny zielone Miasta Ł. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
W piśmie procesowym Miasto Ł. wnosiło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 1993 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz obrazy prawa materialnego w postaci art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organy administracyjnie prawidłowo ustaliły, że wywłaszczona nieruchomość o jaką chodzi w sprawie, nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji braku dokładnego zbadania sprawy.
Jak z powyższego zatem wynika, chociaż autor skargi kasacyjnej, formalnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie zarówno prawa procesowego jak i materialnego, w istocie rzeczy oba te zarzuty sprowadzały się do kwestionowania ustaleń faktycznych, dokonanych w toku postępowania administracyjnego, a prowadzących do wniosku, iż w analizowanym stanie faktycznym, objęta żądaniem o zwrot, nieruchomość położona w Ł. przy ul. P. bn., o powierzchni [...] m kw., nie była zbędna na cel wywłaszczenia.
Zdaniem skarżących ustalenia faktyczne, które doprowadziły do wydania decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były zbyt ogólnikowe. Zgodnie bowiem z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie skarżących, pomocne w tym względzie byłoby sięgnięcie do dokumentacji, którą - zgodnie z przepisami art. 4 pkt 1 ppkt 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r.- stanowił ogólny plan sytuacyjny, określony w art. 11 § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1934 r. - prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. R. P. Nr 86, poz. 776), tj. ogólny plan sytuacyjny z oznaczeniem granic terenu, który ma ulec wywłaszczeniu.
Tymczasem Wojewoda Ł., jak również Sąd Wojewódzki, nie czynił żadnych starań celem zebrania dowodów mających na celu ustalenie, czy sporządzono taki szkic i czy obejmował on przedmiotową nieruchomość. W związku z powyższym, skarżący podnosili w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że: "(..) organ II instancji powinien dołożyć wszelkich starań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia powyższych okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, albowiem mają wpływ na ustalenie, czy szkic sytuacyjny w ogóle został sporządzony, czy przedmiotowa nieruchomość podległa wywłaszczeniu, a konsekwencji czy dokonano wywłaszczenia w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa".
W tej sytuacji należy zauważyć że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a nie ocena, czy decyzja o wywłaszczeniu była prawidłowa. W tej ostatniej sprawie została już wydana prawomocna i ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], stwierdzająca, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 1953 r. - w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...] - zostało wydane wprawdzie z naruszeniem prawa, ale orzeczenie to pozostaje nadal w obrocie prawnym. Decyzja ta przeszła kontrolę instancyjną a także była objęta kontrolą sądową. W rozpoznawanej obecnie sprawie kwestia prawidłowości (dopuszczalności) wywłaszczenia spornej nieruchomości nie mogła być zatem w ogóle brana pod uwagę.
Zwrócić też w tym miejscu należy uwagę, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 630/12), Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną wniesioną przez B. i T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 344/11), którym to wyrokiem Sąd oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 1953 r. - w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...] - zostało wydane z naruszeniem prawa, wypowiedział się w kwestii wspomnianego wyżej szkicu sytuacyjnego. Sąd stwierdził, że (cyt.): " Poza sporem jest, że taki szkic był w sprawie sporządzony" bo okoliczność tę potwierdza treść uchwały Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1949 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia wniosku Zarządu Miejskiego w Ł. dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził więc, iż taki szkic był. Twierdzenie zatem, że organy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ustaliły tego faktu było całkowicie niezrozumiałe.
Nawiązując w dalszej kolejności do w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2013 r., powtórzyć też trzeba, że okoliczność, iż w dostępnych obecnie aktach archiwalnych dotyczących wywłaszczenia nie zachował się wspomniany wyżej szkic sytuacyjny, w którym oznaczone zostały dokładnie granice terenu, który miał ulec wywłaszczeniu, nie może oznaczać, iż nie jest obecnie możliwe określenie, jaki grunt podlegał wywłaszczeniu. Precyzuje to bowiem treść decyzji wywłaszczeniowej.
Skoro zatem z analizy treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...] wynika, że nieruchomość położona w Ł. przy ul. P. bn., o powierzchni [...] m kw., oznaczona na planie geometry R. z 1911 roku jako działka nr [...] podlegała wywłaszczeniu - w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. – a w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. e) w/w dekretu, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały pod zalesienie lub na melioracje, przeprowadzone zaś w dniu [...] czerwca 1993 r. oględziny nieruchomości, dowodziły, że działka, o której zwrot wnioskowali skarżący, znajdowała się na terenie lasów miejskich i została objęta planem urządzenia lasów, zatwierdzonym decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1993 r., zalesienie zaś nieruchomości i włączenie do zasobu lasów komunalnych Miasta Ł. potwierdzały także wyjaśnienia z Wydziału Ochrony Środowiska (pismo z dnia [...] kwietnia 1993 r.) oraz wypis z rejestru gruntów, to powyższe dowody w dostateczny sposób wykazywały, iż w tym przypadku cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany.
Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że zarzuty kasacyjne nie były usprawiedliwione i z tych więc powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz.658) - orzekł jak w sentencji.