Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Op 359/16 oddalił skargę M.M. reprezentowanego przez kuratora J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2015 r. J.M. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie synowi – M.M. zasiłku okresowego ze środków pomocy społecznej na pokrycie kosztów zakupu odzieży, bielizny, obuwia, środków czystości i higieny osobistej, artykułów spożywczych, leków oraz na pokrycie kosztów związanych z rehabilitacją i terapią grupową. We wniosku podała, że jest sądownie ustanowionym kuratorem dla M.M., który jest osobą samodzielnie prowadzącą gospodarstwo domowe, niepełnosprawną intelektualnie z powodu [...], niezdolną do pracy i z tych względów nie dysponuje jakimikolwiek środkami pieniężnymi, za wyjątkiem zasiłku stałego wypłacanego ze środków pomocy społecznej. Środki te są ograniczone do 30%, gdyż 70% jest mu potrącane za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...].
Burmistrz [...], po rozpatrzeniu w/w wniosku, decyzją z dnia 26 stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), umorzył w całości postępowanie w sprawie zasiłku okresowego na pokrycie kosztów zakupu odzieży, bielizny, obuwia letniego, środków czystości i higieny osobistej, leków oraz kosztów związanych z rehabilitacją i terapią grupową.
W uzasadnieniu decyzji podał, że J.M. wnioskiem z dnia 30 grudnia 2015 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o pomoc w formie zasiłku okresowego dla syna M.M. Wskazał, że Burmistrz [...] decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r. nr [...] przyznał M.M. zasiłek okresowy w wysokości 20 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Zdaniem organu, decyzja ta zaspokaja żądanie strony w zakresie wnioskowanego zasiłku okresowego. Powołując treść art. 105 § 1 K.p.a. stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie, tj. wszczęte wnioskiem z dnia 30 grudnia 2015 r., należało umorzyć, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe i nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.
Na skutek wniesienia przez J.M. jako kuratora M.M. odwołania od powyższej decyzji, sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, które decyzją z dnia 31 marca 2016 r. (data rozstrzygnięcia została sprostowana postanowieniem Kolegium z dnia 20 lipca 2016 r.) nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy podając, że dodatkowo ustalił, iż decyzją z dnia 2 lutego 2016 r. nr [...] Burmistrz [...] przyznał M.M. zasiłek okresowy od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 stycznia 2016 r. w kwocie 20 zł miesięcznie, a następnie decyzją z dnia 18 lutego 2016 r. nr [...], w kwocie 20 zł na okres od dnia 1 lutego 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. Odwołując się do treści art. 105 § 1 K.p.a. oraz powołując stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Odnosząc się do okoliczności sprawy podał, że Burmistrz [...] decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r. nr [...] przyznał M.M. zasiłek okresowy w kwocie 20 zł miesięcznie od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Tym samym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego w grudniu 2015 r., tj. w miesiącu, kiedy wyżej wymieniony miał przyznany zasiłek okresowy na ten miesiąc, spowodowało, że postępowanie w tym zakresie było bezprzedmiotowe.
Zgodnie z art. 106 ust. 3 zd. 1 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W związku z tym, że powołaną wyżej decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r. przyznano skarżącemu zasiłek okresowy z pomocy społecznej na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., to brak było podstaw do występowania przez kuratora M.M. w grudniu 2015 r. z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia, gdyż na miesiąc grudzień 2015 r. zasiłek okresowy został mu już przyznany. W omawianym wniosku kurator strony nie zwracał się o przyznanie zasiłku okresowego od stycznia 2016 r. Natomiast z decyzji Burmistrza [...] z dnia 2 lutego 2016 r. wynika, że – na wniosek zgłoszony podczas wywiadu środowiskowego w dniu 13 stycznia 2016 r. – M.M. został przyznany zasiłek okresowy w kwocie 20 zł na miesiąc styczeń, zaś decyzją dnia 18 lutego 2016 r., po rozpatrzeniu wniosków kuratora z dnia 3 i 10 lutego 2016 r., przyznano wyżej wymienionemu zasiłek okresowy w kwocie 20 zł na okres od dnia 1 lutego 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r.
W ocenie organu odwoławczego, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji zachował przewidziane prawem wymogi, w szczególności dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i w sposób wyczerpujący zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy istotny dla załatwienia wniosku. W niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem z dnia 30 grudnia 2015 r., istniała podstawa do umorzenia postępowania, bowiem zasiłek okresowy za grudzień 2015 r. został M.M. przyznany, co wynika wprost z decyzji z dnia 3 grudnia 2015 r.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.M. reprezentowanego przez kuratora J.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której pełnomocnik strony skarżącej ustanowiony z urzędu zarzucił naruszenie:
- przepisów prawa materialnego:
- art. 106 ust. 3 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie przez organ odwoławczy, że kurator J.M. w dniu 30 grudnia 2015 r. wnosiła o przyznanie na rzecz skarżącego świadczenia za grudzień 2015 r., co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i nie zasługuje na rozstrzygnięcie co do istoty;
- art. 39 w zw. art. 7 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie, przez co organ odwoławczy pozbawił skarżącego prawa pomocy w formie zasiłku okresowego;
- art. 69 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady udzielania pomocy przez władze państwowe w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej osób niepełnosprawnych;
- naruszenie przepisów prawa procesowego:
- art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez naruszenie zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonanie błędnych ustaleń, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ odwoławczy, w ślad za organem pierwszej instancji, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w wyniku czego została wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie;
- art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
- art. 10 K.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów;
- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wydanej niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a tym samym przez rezygnację z wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania co do istoty;
- art. 105 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ odwoławczy, że w toku postępowania wystąpiły okoliczności uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, pomimo tego, iż od dnia wniesienia wniosku stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie;
- art. 105 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, w ślad za organem pierwszej instancji, że postępowanie w sprawie przyznania zasiłku okresowego stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego istnieją przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi stwierdził, że jego zdaniem w sprawie istniały przesłanki do merytorycznego zbadania sprawy co do jej istoty. Skoro M.M. na grudzień 2015 r. przyznano zasiłek okresowy, to celem zagwarantowania ciągłości w pobieraniu świadczenia, kurator J.M. w dniu 30 grudnia 2015 r. złożyła ponowny wniosek o przyznanie zasiłku okresowego na kolejne miesiące. Powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1585/13, wskazał, że art. 106 ust. 3 u.p.s. dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie określonego świadczenia jest pierwszym wnioskiem strony, wszczynającym postępowanie. Przepis ten nie ma zastosowania w przypadku, gdy zainteresowana osoba uzyskała wcześniej prawo do świadczenia i składa kolejny wniosek. Ponadto w ocenie skarżącego organy obu instancji swoim działaniem naruszyły konstytucyjną zasadę zawartą w art. 69 Konstytucji RP, albowiem skarżący pomimo, że jest osobą niepełnosprawną intelektualnie, nie uzyskał od władz publicznych zawnioskowanych środków na zabezpieczenie podstaw swojej egzystencji. Skarżący wskazując na obowiązki organów w zakresie ustalenia stanu faktycznego zarzucił także, iż nie dokonały one analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego pod względem słuszności przyznania zasiłku okresowego. Nie rozważyły jego sytuacji osobistej, a poprzez złą subsumcję stanu faktycznego do ogólnych norm postępowania administracyjnego bezpodstawnie pozbawiły ubezwłasnowolnionego prawa do świadczenia w formie zasiłku okresowego. Organy obu instancji, prowadząc postępowanie, nie kontaktowały się ze skarżącym oraz jego kuratorem, nie informowały ich o przebiegu postępowania, nie zwracały się do nich w celu doprecyzowania żądań, a także nie udzielały żadnych wskazówek i wyjaśnień. W toku postępowania nie umożliwiły również skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Przy bezprzedmiotowości postępowania nie można wydać decyzji co do jej istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości może zaistnieć zarówno w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, jak i może powstać na skutek zdarzeń prawnych. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie słowa "wydaje" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Wystąpienie przesłanek określonych w art. 105 § 1 K.p.a. jest podstawą do umorzenia postępowania – jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. w przypadku, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Postępowanie administracyjne wszczyna się w zasadzie na żądanie strony, która w swym podaniu podaje zazwyczaj jego przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony (art. 104 K.p.a.). W tym zakresie należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania, uwzględniając w sprawie przedmiot i zakres postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji, przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy podał, że Burmistrz [...] decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r. nr [...] przyznał M.M. zasiłek okresowy w wysokości 20 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Złożenie kolejnego wniosku o przyznanie zasiłku okresowego w tym samym miesiącu, w którym M.M. miał przyznany zasiłek okresowy na ten miesiąc, musiało, jak prawidłowo uznały organy, skutkować umorzeniem postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 30 grudnia 2015 r., jako bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy trafnie wskazał na art. 106 ust. 3 zd. 1 u.p.s., który zobowiązuje do przyznania zasiłku i jego wypłacenia za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W niniejszej sprawie brak jest również podstaw do przyjęcia, że strona – jak podnosi jej pełnomocnik – złożyła w dniu 30 grudnia 2015 r. wniosek kontynuacyjny i jej wolą było ubieganie się o zasiłek okresowy na styczeń 2016r. Po pierwsze, nie wynika to z treści samego wniosku. Po drugie, kurator skarżącego złożył też odrębne wnioski w styczniu i lutym 2016 r. o przyznanie zasiłku okresowego. Przy czym wniosek strony na styczeń został złożony podczas wywiadu środowiskowego dnia 13 stycznia 2016 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji z dnia 26 stycznia 2016 r. umarzającej przedmiotowe postępowanie. Tym samym twierdzenia J.M., że wniosek z dnia 30 grudnia 2015 r. był wnioskiem o przyznanie świadczenia na styczeń 2016 r., pozostają w sprzeczności z podejmowanymi przez nią czynnościami. Ponadto, z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji – po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 stycznia 2016 r. – decyzją z dnia 2 lutego 2016 r. nr DS.5101.6910.1.2016.IB przyznał skarżącemu pomoc w formie zasiłku okresowego w wysokości 20 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2016 r. Wbrew zatem zarzutom skargi, M.M. nie został pozbawiony tej formy pomocy w styczniu 2016 r., nie doszło zatem również do naruszenia art. 69 Konstytucji RP.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 30 grudnia 2015 r. wystąpiła przesłanka określona w art. 105 § 1 K.p.a., w związku z czym organy, umarzając postępowanie w tej sprawie, nie naruszyły prawa. Wniosek złożony o to samo świadczenie w tej samej sprawie czyni postępowanie bezprzedmiotowym.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również poglądu skarżącego, że powyższe ustalenie winno skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powołanej regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawa tych przyczyn nie konkretyzuje, należy zatem przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie wniesie osoba, która nie posiada zdolności do czynności prawnych; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie wystąpiła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy art. 10 § 1 K.p.a. wskazał, że skarżący w postępowaniu pierwszoinstancyjnym miał możliwość zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów. O powyższym świadczy doręczone kuratorowi w dniu 13 stycznia 2016 r. zawiadomienie, informujące o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Niewątpliwie w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., lecz nie mogło ono skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. koniecznym jest wykazanie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie powyższych okoliczności może uzasadniać skuteczność stawianego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 453/15 i z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1704/16). Nie kwestionując zatem, że obowiązkiem organu odwoławczego było zawiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się w zakreślonym terminie z materiałem dowodowym, Sąd uznał, że niewypełnienie tego obowiązku w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło skutkować uchyleniem decyzji, skoro skarżący nie wskazał, jakich czynności nie mógł dokonać w związku z tym naruszeniem. Jednocześnie podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie przeprowadziło żadnych czynności dowodowych, za wyjątkiem uzyskania informacji o decyzjach wydanych przez organ pierwszej instancji z dnia 2 lutego 2016 r. i z dnia 18 lutego 2016 r., przyznających skarżącemu zasiłek okresowy, a rozstrzygnięcia te zostały skarżącemu doręczone.
Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że rozstrzygając o umorzeniu postępowania w sprawie zasiłku okresowego organy obu instancji dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Dokonana przez organy ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.M. reprezentowany przez kuratora J.M., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości powtórzył zarzuty zawarte w skardze do Sądu pierwszej instancji, a więc naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 3 u.p.s., art. 39 w zw. z art. 7 u.p.s. oraz art. 69 Konstytucji RP, jak również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 105 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a., powielając w uzasadnieniu tych zarzutów argumentację podniesioną w skardze do Sądu pierwszej instancji.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia 26 stycznia 2016 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, z uwzględnieniem wynagrodzenia pełnomocnika wyznaczonego z urzędu oraz oświadczył, iż nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym zauważyć należy, iż podniesione w niej zarzuty oraz ich uzasadnienie stanowią powtórzenie zarzutów i argumentacji, które były przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.
Istota powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo umorzył – jako bezprzedmiotowe – postępowanie wszczęte wnioskiem kuratora strony – Janiny Marteli z dnia 30 grudnia 2015 r. o przyznanie M.M. zasiłku okresowego, z uwagi na fakt, iż wyżej wymienionemu przyznano już zasiłek okresowy za wnioskowany okres.
W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, iż na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mowa jest wyłącznie o naruszeniu przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia jest uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor skargi kasacyjnej zawarł w niej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Sąd administracyjny "stosuje" przepisy regulujące bieg postępowania przed organami administracji publicznej w tym sensie, w jakim stanowią one, jako normy dopełnienia, wzorzec kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty zostały ograniczone wyłącznie do wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana ułomność w sposobie skonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia powołanych w nim przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie czyniła jednak niemożliwym jego merytorycznego rozpoznania. W tym względzie należy odwołać się również do stanowiska prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.
Ponadto wyjaśnić należy, iż o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W rozpoznawanej sprawie związek taki nie został wykazany.
Z punktu widzenia przedstawionych uwag, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów postępowania, tożsame z zarzutami zawartymi w skardze do Sądu pierwszej instancji, nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez jej autora.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 30 grudnia 2015 r. podlegało umorzeniu, jako bezprzedmiotowe.
Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ administracji publicznej w przypadku ustalenia istnienia przesłanek bezprzedmiotowości całości albo części postępowania, obligatoryjnie obowiązany jest do wydania decyzji o jego umorzeniu odpowiednio w całości albo w części. Przy czym zauważyć należy, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w tym przepisie oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i w związku z tym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych oraz przedmiotowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie podlegało umorzeniu z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz [...] decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r. nr [...] przyznał M.M. zasiłek okresowy w wysokości 20 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Złożenie kolejnego wniosku o przyznanie zasiłku okresowego za miesiąc, za który M.M. miał już przyznany zasiłek okresowy, musiało skutkować umorzeniem postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 30 grudnia 2015 r. – jako bezprzedmiotowego. W sprawie nie istniały zatem przesłanki do merytorycznego rozpoznania przez organ tego wniosku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. okazał się nietrafny. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 106 ust. 3 u.p.s. i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 39 w zw. z art. 7 u.p.s., a także art. 69 Konstytucji RP. Przepis art. 106 ust. 3 u.p.s. zobowiązuje organ do przyznania zasiłku i jego wypłacenia za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Sąd pierwszej instancji aprobując w tym zakresie stanowisko organu prawidłowo przyjął, że wniosek z dnia 30 grudnia 2015 r. nie mógł zostać skutecznie uznany jako wniosek o zasiłek okresowy na kolejne miesiące – styczeń czy luty 2016 r. Z treści przedmiotowego wniosku nie można bowiem wywieść takiego zamiaru wnioskodawcy. Ponadto J.M. – kurator skarżącego złożyła w tym zakresie odrębne wnioski w styczniu i lutym 2016 r. (wniosek strony na miesiąc styczeń został złożony podczas wywiadu środowiskowego z dnia 13 stycznia 2016 r.). Wnioski te zostały przez organ rozpatrzone pozytywnie. Burmistrz [...] decyzją z dnia 2 lutego 2016 r. nr [...] przyznał M.M. zasiłek okresowy od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 stycznia 2016 r. w kwocie 20 zł miesięcznie, zaś decyzją z dnia 18 lutego 2016 r. nr [...], przyznał wyżej wymienionemu zasiłek okresowy na okres od dnia 1 lutego 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. w kwocie 20 zł. Skarżący nie został zatem pozbawiony wnioskowanej przez niego pomocy również w kolejnych (po grudniu 2015 r.) miesiącach.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 8, art. 10, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odnosząc się szczegółowo do tych zarzutów zasadnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy nie naruszyły powołanych wyżej przepisów postępowania. Dokonały ustaleń stanu faktycznego wystarczających do podjęcia rozstrzygnięcia, a ich ocena znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym przedstawionym w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.