Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 maja 2012r., sygn.akt II SA/Lu 235/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2012r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego, oddalił skargę.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2012r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania J. K., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: k.p.a.), art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: ustawa) utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...] stwierdzającą, że wypłacony J. K. w okresie od [...] listopada 2010r. do [...] sierpnia 2011r. zasiłek rodzinny ([...] zł miesięcznie) oraz dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka ([...] zł miesięcznie) na wnuczkę – J. K. w łącznej kwocie 1904 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że powyższe świadczenia przyznane zostało J. K. decyzją z dnia [...] listopada 2010r., w stosunku do której decyzją z dnia [...] września 2011r., [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło nieważność ze względu na rażące naruszenie prawa – Kolegium ustaliło, że J. K. pobierał świadczenia nie będąc opiekunem prawnym, ani faktycznym J. K., nad którą opiekę sprawowała jej matka – K. K. W tej sytuacji zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy należało stwierdzić, że pobrane na podstawie nieważnej decyzji świadczenia są nienależne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skarżący wyjaśnił, że jest ojcem K. K., która w wieku [...] lat urodziła córkę – J., skarżący jest wdowcem (żona zmarła przy porodzie) i sam utrzymuje córkę oraz wnuczkę. Ze względu na to, że "córka jako nieletnia nie mogła zapisać dziecka, on zapisał wnuczkę na swoje nazwisko". Skarżący utrzymuje się z zasiłku dla bezrobotnych i nie stać go na zwrot kwoty [...] zł, dlatego wnosi o umorzenie tej kwoty albo o rozłożenie jej na raty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera takich wad, czy uchybień, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, stąd też oddalono wniesioną skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 - dalej jako p.p.s.a.).
Sąd wskazał, iż jak przewiduje przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się natomiast – zgodnie z ustępem 2 pkt 4 tego przepisu świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.
Przechodząc do meritum Sąd stwierdził, iż bezspornie w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w powołanym przepisie. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] listopada 2010r., przyznająca skarżącemu zasiłek rodzinny i dodatek rodzinny na wnuczkę J. K. w wysokości po [...] zł miesięcznie – została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2011r., stwierdzającą jej nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa. Przyznane świadczenia zostały wypłacone skarżącemu w okresie grudzień 2010r. - lipiec 2011r., a więc za 8 miesięcy, co dało łączną kwotę [...] zł. W tej sytuacji organ zobowiązany był wydać – na podstawie powołanego przepisu - decyzję uznającą te świadczenia za nienależne.
Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że decyzja taka ma charakter związany, co oznacza, że organ rozstrzygając sprawę ocenia wyłącznie to czy zachodzą ustawowe przesłanki, nie może natomiast uwzględniać innych okoliczności, w tym względów społecznych. Skoro więc ustawa o świadczeniach rodzinnych wprost nakazuje uznać za nienależnie pobrane świadczenia wypłacone w związku z decyzją, której następnie stwierdzono nieważność, to organ administracji – pomimo trudnej sytuacji skarżącego - nie mógł odstąpić od wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 30 ust. 8 ustawy – kwoty wypłaconych świadczeń podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez właściwy organ, przy czym odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Cytowany przepis przewiduje jednak możliwość ubiegania się – ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny - o umorzenie należności bądź rozłożenie jej na raty przez organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 ust. 9).
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł J. K., zaskarżając wyrok w całości. Wskazując na przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. (w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.):
- 1. art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego, w wyjaśniającym postępowaniu administracyjnym przez przyjęcie, że skarżący nie sprawuje opieki nad J. K. podczas gdy podejmowane przez skarżącego czynności urzędowe i faktyczne świadczą o sprawowaniu stałej opieki nad J., tylko bowiem opiekun może decydować o tym czyje nazwisko będzie nosiło dziecko.
- 2. art. 156 § 1 pkt. 1 lub pkt. 7 k.p.a. poprzez stwierdzenie na jego podstawie nieważności decyzji ostatecznej z dnia 30 listopada 2010r, podczas gdy właściwą podstawą prawną jest przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez brak przestanek do stwierdzenia nieważności decyzji wskutek wadliwego ustalenia okoliczności faktycznych
- 3. art. 30 ust. 1 ustawy poprzez nakazanie zwrotu skarżącemu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, podczas gdy można nakazać zwrot tych świadczeń osobie która je pobrała dopiero gdy uprawomocni się decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane.
Wskazując na powyższe na podstawie art. 176 p.p.s.a w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy niniejszej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając autor skargi stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił, że organy nie naruszyły prawa w toku rozpoznawania sprawy. Niezasadnie uznano, iż świadczenia pobrane przez J. K. są świadczeniami nienależnie pobranymi. Ustalenia faktyczne organów, że skarżący nie jest opiekunem dziecka J. K., noszą cechy dowolności, a Sąd orzekający podzielił ich stanowisko. Natomiast wadliwie ustalone okoliczności faktyczne nie mają zastosowania do przepisu stwierdzającego nieważność decyzji. I dalej, iż w stosunku do decyzji z dnia [...] listopada 2010r. przyznającej świadczenie została stwierdzona nieważność orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2011r., która stała się podstawą orzeczenia o nienależnie pobranych świadczeniach zgodnie z art. 30 ust 2 pkt 4 ustawy. Przy czym w myśl art. 163 k.p.a organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale XIII Kodeksu, jeżeli przewidują to przepisy szczególne.
Takim przepisem szczególnym jest art. 32 ust 1 ustawy, zgodnie z którym uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej stronie prawo do świadczeń rodzinnych następuje w odrębnym szczególnym postępowaniu administracyjnym, którym nie jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. działając w trybie nadzoru w odniesieniu do decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. stwierdzony został obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w kwocie [...] zł. Decyzji tej Sąd nie dostrzegł i dlatego w uzasadnieniu wyroku pouczył skarżącego, że przedmiotowa decyzja SKO nie może stać się podstawą do egzekwowania kwoty [...] zł, bowiem organ administracji zobowiązany jest wydać kolejną decyzję stwierdzającą obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Dostrzeżone uchybienia wyczerpują przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianej treścią art. 145 § 1 lit c. p.p.s.a..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.
Autor skargi w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że skarżący nie sprawuje opieki nad wnuczką J. K. Zarzut ten nie może znaleźć oparcia w materiale sprawy. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, przede wszystkim zaś nie zasadzał się na rozstrzygnięciu, ustaleniu, czy skarżący jest opiekunem wnuczki i co za tym, czy z tego tytułu ma prawo pobierać zasiłek rodzinny z dodatkami. Utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, decyzja Kierownika MOPS w K. z dnia [...] grudnia 2011r. została bowiem wydana wobec ustalenia, iż decyzją z dnia [...] września 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji organu I Instancji z dnia [...] listopada 2010r. w części dotyczącej przyznania stronie skarżącej świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na okres od [...] listopada 2010r. do dnia [...] sierpnia 2011r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od [...] listopada 2010r. do dnia [...] sierpnia 2011r..
I wyłącznie to ustalenie faktyczne obligowało organ do zastosowania przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do którego za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Z powyższego wynika bezsprzecznie, iż decydującym faktem uzasadniającym wydanie zaskarżonej decyzji orzekającej, iż świadczenie rodzinne wraz z dodatkami pobrane przez skarżącego jest nienależnie pobranym świadczeniem było ustalenie, iż stwierdzono nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2010r.. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wypracowanym na tle podobnych stanów faktycznych i prawnym stanowisku sądów administracyjnych, już chociażby w orzeczeniu z dnia 7 września 2010r., w sprawie I OSK 675/10 NSA podkreślił, iż art. 30 ustawy stanowi podstawę prawną uznania świadczenia za nienależne, jeżeli wydana została ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji przyznającej świadczenia rodzinne niezależnie od daty wydania tej decyzji i czasu pobierania świadczenia (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
W następstwie powyższego nie budzi wątpliwości, iż ani Sąd pierwszej instancji, ani organ administracji nie zajmowały się kwestią prawidłowości rozstrzygnięcia, czy skarżący jest opiekunem faktycznym wnuczki i czy przysługują mu określone prawem świadczenia. Okoliczności te stanowiły wyłącznie podstawę dla rozstrzygnięcia organu II instancji z dnia [...] września 2011r.. A zatem przesłanki te nie były przedmiotem kontrolowanego postępowania, zarówno organy administracji, ani tym bardziej Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się w tym zakresie, gdyż nie było podstaw faktycznych i prawnych ku temu. Już tylko na marginesie godzi się wyjaśnić, iż stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje m.in. opiekunowi faktycznemu dziecka. Przy czym ustawodawca zawarł w art. 3 pkt 14 ustawy definicję, z której wynika wprost, iż opiekunem faktycznym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Ustawodawca nie uzależnił więc uznania danej osoby za opiekuna faktycznego od wypełniania rzeczywistej władzy, opieki nad dzieckiem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona argumentacja przemawia jednoznacznie za uznaniem, iż autor skargi nie wykazał, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny.
W dalszej kolejności kasator wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 1 lub pkt 7 k.p.a. poprzez stwierdzenie na jego podstawie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2010r, podczas gdy właściwą podstawą prawną jest przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez brak przestanek do stwierdzenia nieważności decyzji wskutek wadliwego ustalenia okoliczności faktycznych. I tutaj lektura skargi kasacyjnej i uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości o wadliwości sformułowanego zarzutu. Przede wszystkim z tego względu, iż przepis art. 156 § 1 pkt 1, pkt 7 k.p.a. nie był przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji, gdyż nie był podstawą prawną zaskarżonej decyzji administracyjnej. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie merytoryczne, następcze po zakończeniu postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2010r., którego strona nie kwestionowała w postępowaniu administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym, to tym bardziej nie może tego czynić aktualnie. Sprawa stwierdzenia nieważności nie była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. Nieuprawnione jest zatem formułowanie zarzutów w tym zakresie.
Jako ostatni kasator podniósł zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy poprzez nakazanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przed uprawomocnieniem się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane. Uzasadniając wskazuje na wydaną przez Kierownika MOPS w K., z upoważnienia Burmistrza K., w dniu [...] lutego 2012r. decyzję nakazującą skarżącemu zwrot części świadczeń, co do których organ ten rozstrzygał zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011r.. Prawidłowe jest stanowisko autora skargi, iż decyzja nakazująca zwrot może być wydany dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej za nienależnie pobrane świadczenie, czyli zaskarżonej. Niemniej jednak nie jest to argument podważający prawidłowość kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji z dnia [...] grudnia 2011r., a wyłącznie decyzji z dnia [...] lutego 2012r. co do której Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się, a tym bardziej nie kontrolował w żadnym zakresie.
Argumenty skargi kasacyjnej mogłyby odnieść oczekiwany skutek wyłącznie gdyby w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji przedmiotem oceny tego Sądu była wskazywana przez kasatora decyzja z dnia [...] lutego 2012r., a tak z pewnością nie było.
Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej i argumenty sformułowane na ich potwierdzenie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, iż nieprawidłowe formułowanie zarzutów skargi poprzez podniesienie zarzutów naruszenia przepisów, które w sprawie administracyjnej, ani sądowoadministarcyjnej nie miały zastosowania, ich zastosowanie nie było przedmiotem kontroli sądowej, nie mogły odnieść oczekiwanego przez kasatora skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 maja 2012r..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom prawa, dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem. Natomiast odmienny od oczekiwanego przez skarżącego wynik tej kontroli nie daje podstaw, by twierdzić, że Sąd naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, tym bardziej uwzględniając jednolite stanowisko sądów administracyjnych i doktryny w omawianej kwestii.
Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.