Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014r., w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 2488/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddalił skargę.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie dotyczące zażalenia A. K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości wobec B. S. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ramach nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...], w miejscowościach G. i B. Upomnieniem z 21 marca 2013 r. Wojewoda wezwał B. S. do wydania, nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń dotyczących działki nr ewid. [...] obręb G. w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia.
Wobec niewykonania powyższego obowiązku Wojewoda postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z 12 kwietnia 2013 r. polegającego na wydaniu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb G., w terminie do 14 maja 2013r. do godz. 11:00, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.
Działając z urzędu jako organ egzekucyjny, będący zarazem wierzycielem, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2013 r., zastosował środek egzekucyjny w postaci przymusowego odebrania B. S. nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego wobec B. S. oraz osób przebywających na nieruchomości.
W dniu 27 maja 2013 r. do Wojewody [...] wpłynęło zażalenie B. S. oraz A.K., w którym wniosły one o uchylenie postanowienia. W uzasadnieniu powołano się na definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a. Wskazano, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), nie definiuje w sposób odmienny pojęcia strony. A. K. podniosła, że była stroną postępowania, gdyż posiada ograniczone prawo rzeczowe do zamieszkiwania aż do śmierci w domu posadowionym na nieruchomości objętej wnioskiem i wskazała, że art. 12 ust. 4 ustawy potwierdza posiadanie przez nią interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż jako strona została ona obciążona obowiązkami wynikającymi z art. 17 ustawy. Powyższe powoduje, że przysługuje jej status "zobowiązanej" w rozumieniu art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zatem powinien jej zostać doręczony odpis tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem.
Zażalenie B. S. zostało rozpoznane w odrębnym postępowaniu.
Odnośnie do zażalenia A. K. Minister wskazał, że obowiązkiem organu II instancji jest należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie (zażalenie) zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego. Za niedopuszczalne, należy uznać rozpatrzenie zażalenia, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Aby postępowanie odwoławcze mogło zostać skutecznie wszczęte, musi w nim zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł zażalenie posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Jako zobowiązanego w tytule wykonawczym można wskazać jedynie taki podmiot, na którym ciążył obowiązek o charakterze pierwotnym, uprzednio określonym poprzez wydanie odpowiedniego orzeczenia czy decyzji, a który wobec niewykonania go został następnie skierowany na drogę postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny zgodnie z art. 29 § 1ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie jest przy tym uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
W rozpoznawanej sprawie postanowienie Wojewody [...] zostało wydane na podstawie art. 141 i art. 143 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 143 § 2 ustawy egzekucyjnej wskazuje, że podmiotem legitymowanym do wniesienia zażalenia jest zobowiązany. Minister zauważył, że przepis art. 141 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określający zakres podmiotowy środka egzekucyjnego stosowanego w celu odebrania nieruchomości, wprowadza wyraźnie rozróżnienie pomiędzy zobowiązanym a domownikami. Treść art. 143 § 2 w powiązaniu z art. 141 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozwala zatem na uznanie uprawnienia, innych niż zobowiązany, osób zamieszkałych na nieruchomości (rodziny, domowników) do wniesienia zażalenia. Wobec treści tytułu wykonawczego z 12 kwietnia 2013 r. zobowiązanym do wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] jest B. S. Organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż przed wydaniem decyzji Wojewody [...] właścicielką nieruchomości była B. S., stąd też w stosunku do niej jako zobowiązanej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne.
A. K. nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie posiada tym samym przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym nieruchomości o nr ewid. [...], a w konsekwencji nie przysługuje jej także prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody [...]. Wobec tego zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego w rozumieniu art. 105 k,p.a., co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego.
Na powyższe postanowienie skargę złożyła A. K., zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez umorzenie postępowania zażaleniowego, w sytuacji której Minister winien był uchylić zaskarżone postanowienie Wojewody [...],
- - art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że A. K. nie przysługiwał status "zobowiązanego", pomimo, że była stroną postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej – jako uprawnioną do władania nieruchomością na podstawie służebności osobistej, a decyzja ta nakładała na nią obowiązek o charakterze niepieniężnym – obowiązek wydania nieruchomości,
- - art. 6, 7, 8, 28 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uznanie za prawidłowe prowadzenia egzekucji względem strony bez doręczenia jej odpisu tytułu wykonawczego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2013 r.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że powinna być uznana za zobowiązanego, a nie jedynie członka rodziny zobowiązanej B. S.. Była ona bowiem stroną postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do art. 12 ust. 4c ustawy ograniczone prawo rzeczowe wygasa, gdy decyzja staje się ostateczna. Przepis ten stanowi o interesie prawnym A. K. zarówno w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, jak również w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z powyższym postępowanie zażaleniowe względem A. K. nie powinno zostać umorzone
Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie procesowym z 2 kwietnia 2014 r. skarżąca poparła zarzuty skargi. Podniosła, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji posługuje się pojęciem zobowiązanego w znaczeniu materialnym (art. 1a pkt 20 ustawy) i formalnym (art. 26 § 1, art. 27 pkt 2 i art. 27 c ustawy). Członek rodziny zobowiązanego, tym bardziej, że przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe, jako zobowiązany formalnie ma prawo wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że tytuł wykonawczy z 12 kwietnia 2013 r. został wystawiony na B. S.. Wcześniej właśnie do niej, a nie do skarżącej, skierowano upomnienie z 21 marca 2013r. wzywające do wydania nieruchomości. Podobnie postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013r. wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, skierowane zostało do B. S. Adresatem żadnego z wyżej wskazanych aktów, ani osobą zobowiązaną na podstawie tytułu wykonawczego nigdy nie była skarżąca. Postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej nigdy nie zostało wszczęte. Nie były więc podejmowane w stosunku do skarżącej żadne czynności egzekucyjne, nie wystawiono wobec niej jako osoby zobowiązanej tytułu wykonawczego. Dlatego też powoływanie się przez skarżącą na przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji nie może być skuteczne.
Z art. 143 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że zażalenie i zgłoszenie zarzutów przysługuje zobowiązanemu, a nie zaś innemu podmiotowi. Osobą zobowiązaną, zgodnie z treścią tytułu wykonawczego, jest B. S. Wobec tego prawidłowo Minister uznał, że uprawnienia takiego nie ma A. K. i umorzył postępowanie zażaleniowe.
W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo rozpoznał zebrane w sprawie dowody w zakresie koniecznym do wydania zaskarżonego postanowienia i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Postępowanie egzekucyjne ma szczególny charakter, gdyż jest ono ukierunkowane na szybkie i efektywne działanie polegające na przymusowym wyegzekwowaniu obowiązku. Dlatego przepisy k.p.a. stosuje się do niego odpowiednio, a nie wprost.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K. reprezentowana przez adwokata. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że umorzenie postępowania zażaleniowego, w której Minister winien był uchylić zaskarżone postanowienie Wojewody [...], nie nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaszło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- - art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że A. K. nie przysługiwał status "zobowiązanego", pomimo że była stroną postępowania o wydanie decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej - jako uprawnioną do władania nieruchomością na podstawie służebności osobistej, a decyzja ta nakładała na nią obowiązek o charakterze niepieniężnym, obowiązek wydania nieruchomości. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaszło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt b p.p.s.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie za prawidłowe prowadzenia egzekucji względem strony bez doręczenia jej odpisu tytułu wykonawczego. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaszło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w wydanym sprawie postanowieniu..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej skarżącej nie mają uzasadnionych podstaw.
Na wstępie zauważyć należy, że za oczywistą omyłkę zawartą w skardze kasacyjnej, Sąd uznał sposób wskazania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w zarzutach, iż naruszony został "ppkt c" i "ppkt b", gdyż właściwe określenie tych jednostek redakcyjnych to " litera c" i "litera b".
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest aktem proceduralnym i chociaż można w niej odnaleźć pewne przepisy prawa materialnego, to nie należą do nich przepisy powołane w zarzutach skargi kasacyjnej. Podobnie przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są przepisami proceduralnymi, dlatego też naruszenie prawa materialnego nie zostało faktycznie zarzucone. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarga kasacyjna oparta jest jedynie na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zasadniczą kwestią podkreślaną w całej skardze kasacyjnej jest to, że A. K. powinna być stroną postępowania w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń położonych na działce nr [...] obrębie G. z uwagi na to, że była stroną postępowania dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie nie dostrzega jednak tego, że oba wyszczególnione wyżej postępowania nie są ze sobą tożsame, a postępowanie egzekucyjne dzieli się na stadia, które następują w określonej kolejności i skutkują miedzy innymi tym, że prawo do wniesienia zażalenia przysługuje tylko konkretnym podmiotom, a środki zaskarżenia nie mogą być stosowane zamiennie.
Podkreślić należy to, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było wobec B.S. która uznana została za zobowiązaną z uwagi na to, że nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. To właśnie do niej zostało skierowane upomnienie Wojewody [...] a 21 marca 2013 r. wzywające ją do wykonania obowiązku w terminie 7 dni. W dniu 12 kwietnia 2013 r. na B.S. wystawiony został tytuł wykonawczy i wydane postanowienie wzywające ją do wykonania obowiązku wynikającego z tegoż tytułu wykonawczego w terminie do 14 maja 2013 r. pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.
W konsekwencji w dniu [...] maja 2013 r. m. in. na podstawie art. 141 i art. 143 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015) Wojewoda [...] postanowił o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Z treści art. 141 § 2 cytowanej ustawy wynika, że egzekucję prowadzi się przeciw zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane.
Natomiast art. 143 § 2 tejże ustawy stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz zażalenia w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Z zacytowanych przepisów wynika, że zażalenie na zastosowanie środka egzekucyjnego wnieść może tylko osoba zobowiązana, natomiast w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym za zobowiązaną uznana została wyłącznie B.S., z tym że egzekucję prowadzi się nie tylko przeciwko osobie zobowiązanej, ale również przeciwko członkom jej rodziny, domownikom i innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal.
W tej sytuacji wywody skargi kasacyjnej dotyczące tego, że A. K. przysługiwało prawo wniesienia zażalenia nie mogły być uznane za trafne.
Poza zakresem rozpoznawanej sprawy pozostają podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie możliwości zgłoszenia przez A. K. zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Raz jeszcze podkreślić należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczy postanowienia w sprawie zastosowanego środka egzekucyjnego, co do którego może być wniesione zażalenie i to jedynie przez osobę zobowiązaną. Natomiast środki zaskarżenia nie mogą być mieszane lub stosowane zamiennie, gdyż dotyczą one różnych czynności organów egzekucyjnych i mają różny tryb rozpatrywania. W sprawie dotyczącej rozpoznania zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie badają także tego czy zachodzą okoliczności mogące stanowić podstawę zarzutów, natomiast błąd co do osoby zobowiązanego może być podstawą zarzutu, o czym stanowi art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Reasumując, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył w żadnym stopniu przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, bo A. K. nie mogła być uznana za osobę zobowiązaną na etapie wnoszenia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego (zarzut naruszenia art. 1a pkt 20 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W tej sytuacji Sąd I instancji zobowiązany był do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., tym samym nie dopuścił się obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz lit c p.p.s.a.
Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.