Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 258/17, oddalił skargę B. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie zwolnienia ze służby.
Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 25 maja 2017 r. B. M. otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycję zatrudnienia na stanowisku starszego inspektora w służbie cywilnej.
Pisemnym oświadczeniem z dnia 2 czerwca 2017 r. strona przyjęła propozycję zatrudnienia złożoną jej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm. - dalej jako "przepisy wprowadzające").
Pismem z dnia 30 maja 2017 r. B. M. wezwała Dyrektora IAS w [...] do złożenia jej propozycji służby. Podniosła w nim m.in., że winna otrzymać nie propozycję pracy, a propozycję służby.
W odpowiedzi z dnia 5 czerwca 2017 r. organ poinformował stronę, że nie podziela jej stanowiska odnośnie powinności złożenia jej propozycji służby.
Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. B. M. złożyła do Dyrektora IAS w [...], wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kwestionując w nim decyzję o zwolnieniu jej ze służby.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ nie podzielił zapatrywań wyrażonych przez B. M. wskazując m.in., że ustawodawca mocą art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych w nim wymienionych "autonomiczne prawo" w zakresie rodzaju propozycji, tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycję pełnienia służby, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zauważył także, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno–Skarbowej.
Niezależnie od powyższego, pismem z dnia 29 czerwca 2017 r., skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS w [...] i niezałatwienie sprawy w terminie, poprzez niezłożenie jej propozycji służby.
Pismem z dnia 14 lipca 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował stronę, że ponieważ nie toczy się żadne postępowanie administracyjne w kwestii propozycji służby/pracy to brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. Tym samym działanie Dyrektora IAS w [...] jest prawidłowe i zgodne z prawem.
W tych okolicznościach prawnych i faktycznych B. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zakwestionowała postępowanie organu, zarzucając mu bezczynność w sprawie rozpoznania odwołania zawartego w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. zatytułowanym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, od decyzji administracyjnej stanowiącej w jej ocenie jednocześnie zwolnienie ze służby, jak i propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W związku z tym strona wniosła o "nakazanie przez Sąd organowi podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych), tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania) lub ewentualnie wniosła o to, aby Sąd zobligował Dyrektora IAS w [...] do rozpoznania jej odwołania (jeżeli Sąd uzna Dyrektora za organ właściwy)".
W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że przepisy wprowadzające nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a tym samym trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. W sprawie nie tylko brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej ale również aktu w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W związku z tym wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. W razie zaś nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę B. M. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że propozycję zatrudnienia przedłożoną skarżącej uznać należy za decyzję administracyjną wydawaną w oparciu o postanowienia k.p.a. ze zmianami wynikającymi z przywoływanej powyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby propozycja pochodząca od tego samego organu (podmiotu) administracji skarbowej kierowana do tej samej grupy adresatów w jedynych przypadkach przybierała formę decyzji administracyjnych (propozycja służby), a w innych nie legitymowała się takim charakterem (propozycja zatrudnienia).
Zdaniem Sądu, następstwem takiego ustalenia jest przyjęcie stanowiska, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego i może być oceniana stosownie do reguł obowiązujących przed tymi sądami. Należy jednakże podzielić pogląd organu, że brzmienie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie złożenia lub braku złożenia propozycji (pracy lub służby) podległym pracownikom i funkcjonariuszom. Tym samym organ nie jest zobligowany do złożenia propozycji służby/pracy dotychczasowemu funkcjonariuszowi/pracownikowi.
W ocenie Sądu, skoro organ nie miał wynikającego z przepisów prawa obowiązku przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (tzw. milczenie organu), toteż w sytuacji odpowiedzi na każdy wniosek, pismo kwestionujące działanie organu nie mógł pozostać bezczynny - jak określa przedmiot zaskarżenia strona w skardze do tut. Sądu.
Tym samym, w tym zakresie, organ nie naruszył przepisów proceduralnych, zawartych w przepisach wprowadzających, a w szczególności jej art. 165 ust. 7, który to przepis umożliwiał podjęcie przez podmioty tam wskazane suwerennych decyzji co do osób, którym propozycje pracy lub służby nie zostaną złożone.
Konsekwencją powyższego wywodu jest to, że nie sposób zwalczać bezczynności organu w sytuacji, kiedy mamy do czynienia z sytuacją, gdy organ po myśli art. 165 ust. 7 omawianej ustawy nie miał obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym trybie, a zatem brak jest w niniejszej sprawie przedmiotu postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej B. M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, podczas gdy w rzeczywistości skarga jest zasadna z tego względu, że w art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.
- art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
- naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
- naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony);
- naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
- naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
- naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarga podlegała odrzuceniu, obligowało ten Sąd do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na mocy art. 189 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z przywołanego przepisu wynika, że niewydanie orzeczenia o odrzuceniu skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, mimo istnienia podstaw prawnych odrzucenia, determinuje konieczność uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez sąd kasacyjny i umorzenia postępowania.
W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09).
Sąd administracyjny ma więc obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności.
Z tego też powodu, również w niniejszej sprawie, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena czy skarga nie podlegała odrzuceniu przez Sąd I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności złożonej w sprawie skargi na bezczynność w związku ze złożoną funkcjonariuszowi propozycją pracy. Odnośnie kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Konsekwencją powyższego jest także wspomniana niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreśla się w nim, że analizowana propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 668/18).
Istota zarzucanej przez skarżącą w niniejszej sprawie bezczynności sprowadza się do kwestionowania złożonej jej propozycji pracy zamiast propozycji służby. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już podkreślał w swoim orzecznictwie, że Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ewidentnie na nowo i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określały sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach. I skoro ustawodawca zdecydował się w sposób wyraźny na różną formę propozycji kontynowania obowiązków przez dotychczasowych funkcjonariuszy to Sąd uznał, że interpretacja zaprezentowana w zaskarżonym wyroku byłaby wykładnią contra legem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji pracy.
Zarzucana zatem w rozpoznawanej sprawie bezczynność dotycząca propozycji zatrudnienia (i złożonego od niej środka zaskarżenia), która nie stanowiła decyzji, aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4, nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Okoliczność ta została błędnie oceniona przez Sąd I instancji, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznał skargę, która podlegała odrzuceniu.
Podkreślić należy, że skargę na bezczynność organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny może rozpatrywać wtedy, gdy skarga ta dotyczy sprawy o charakterze administracyjnym i to w przypadkach przewidzianych w pkt 1-4a tego przepisu. Tymczasem, skarga w zakresie wskazanym przez stronę jako bezczynność organu polegająca na nierozpoznaniu lub nieprzekazaniu środka zaskarżenia od złożonej funkcjonariuszowi propozycji pracy i niezłożenia propozycji służby nie stanowi sprawy administracyjnej, przez co nie podlega kognicji sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. W takich okolicznościach faktycznych sprawy rzeczą Sądu I instancji było odrzucenie skargi.
Stosownie natomiast do treści art. 189 p.p.s.a., jak już wskazano na wstępie, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Z mocy wyraźnego uregulowania, uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 p.p.s.a. następuje w formie postanowienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy uchyleniu podlega wyrok. Zgodnie z wykładnią gramatyczną, przepis art. 189 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 p.p.s.a. Przepis art. 189 p.p.s.a. pozwala, bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. Jak natomiast wskazuje art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W takiej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach obowiązany był skargę B. M. na bezczynność organu odrzucić.
Skoro zaś Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę ulegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to z tego powodu uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę na podstawie art. 189 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego wnioskowanych przez organ, gdyż ustawodawca nie przewidział w art. 203 i art. 204 p.p.s.a. możliwości zasądzania na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę. W konsekwencji uznać należy, że strona wnosząca odpowiedź na skargę kasacyjną samodzielnie musi ponieść koszty związane ze sporządzeniem takiej odpowiedzi. Zastosowanie w tym przypadku znajdzie bowiem reguła ogólna wynikająca z art. 199 p.p.s.a.