Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2526/18

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę W.W. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie przedłożenia propozycji służby lub pracy bądź wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 18 lipca 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie przedłożenia propozycji służby lub pracy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, ewentualnie o jej oddalenie.

Pismem z dnia 20 lutego 2018 r. skarżący wniósł o "potraktowanie skargi na bezczynność w zakresie przedłożenia propozycji służby lub pracy w połączeniu z brakiem wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej z decyzją o zwolnieniu ze służby".

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej albo propozycji pracy, na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawa". Jednocześnie pismem z dnia 20 lutego 2018 r. skarżący doprecyzował, że wnosi również skargę na bezczynność organu w związku z niewydaniem decyzji zwalniającej go z dotychczasowej służby.

W związku z tak zakreślonym przedmiotem sprawy Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zaliczenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w zakresie przedłożenia propozycji służby lub pracy do katalogu bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tych ustaw.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że na podstawie art. 5 P.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych została wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1525 oraz z 2015 r. poz. 1274) (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5).

Następnie Sąd I instancji zauważył, iż tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), która weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Tym samym ustawodawca przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom a mianowicie propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Nie rozstrzygając w tym miejscu o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, należy zauważyć, że w art. 169 ust. 4 ustawy, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz, że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto w art. 169 ust. 5 ustawy określono, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a.

Sąd dodał również, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 ustawy skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji.

Wobec powyższego, ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu, czy to propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, czy też propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Zdaniem Sądu, skoro w świetle przywołanych przepisów organ nie był zobowiązany do złożenia propozycji służby lub pracy, to tym samym nie istnieje możliwość postawienia mu skutecznego zarzutu bezczynności w tym zakresie, albowiem skarga na bezczynność jest dopuszczalna wyłącznie w razie gdy na podstawie obowiązujących przepisów prawa organ był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że również skarga na bezczynność organu w związku z niewydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby lub decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, w świetle przytoczonych powyżej przepisów, podlega odrzuceniu, albowiem organ nie miał obowiązku podjąć takiego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1) art. 3 § 2 pk 8 P.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach nie był zobowiązany do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącego;

2) art.. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w następstwie nieuprawnionego przyjęcia, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach nie był zobowiązany do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że bezczynność w tym zakresie nie podlega sądowoadministracyjnej kontroli;

3) art. 3 § 2 pk 8 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej zwanej ustawą wprowadzającą, poprzez nieprzedstawienie skarżącemu propozycji pracy lub służby pomimo tego, że spełniał wszelkie wymogi formalne, aby taką propozycję otrzymać, w sytuacji, gdy Dyrektor miał obowiązek przedstawienia skarżącemu propozycji zatrudnienia lub służby.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł również Związek Zawodowy Celnicy PL, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. 1) art. 165 ust. 3 i 7 p.w. KAS w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącemu propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 w/w ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby;
2. 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i odrzucił skargę, czym naruszył prawo skarżącego do sądu - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;
3. 3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy propozycja pracy jest decyzją administracyjną, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i tym samym odrzucenia skargi, a więc naruszenia prawo skarżącego do sądu - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;
4. 4) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), dalej zwanej "ustawą o KAS" przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;
5. 5) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 oraz art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, gdyż forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
6. 6) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze. zm.) przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia:
7. a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej;
8. b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
9. c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
10. d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
11. e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się, przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna skarżącego częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, zdaniem NSA, nie ulega wątpliwości, iż skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skargowej w Katowicach, polegającą na nieprzedstawieniu mu w określonym terminie propozycji pełnienia służby lub pracy jak również polegającą na niewydaniu przez organ decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. W tym przypadku treść żądania skargi determinowała sposób rozstrzygnięcia Sądu, który uznał, iż skarga w całości podlegała odrzuceniu.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 p.w.KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby.

Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w. KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 przepisów wprowadzających KAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 p.w. KAS).

Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 p.w. KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 p.w. KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 p.w. KAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. 1) przedmiotowa propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),
2. 2) funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,
3. 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,
4. 4) skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,
5. 5) ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 ustawy p.w. KAS),
6. 6) dopiero odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez funkcjonariusza oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji służby jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej a propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.

W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero w konsekwencji przyjęcia propozycji następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 p.w.KAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 ustawy p.w.KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

Dodać należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 p.w.KAS skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia.

W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych już wyżej regulacji brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19.

W rezultacie, rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia lub służby, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).

Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 p.w.KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby.

Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Stanowisko to jest obecnie jednolicie przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA: z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18, z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18, z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1248/18; z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1375/18; z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1759/18).

Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji słusznie przyjął, iż skoro propozycja pełnienia służby lub pracy nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi, nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Powyższe oznacza, że zarzuty skarg kasacyjnych kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie bezczynności w przedmiocie złożenia propozycji służby lub pracy okazały się nieuzasadnione, ponieważ Sąd prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę tym zakresie.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast skarga kasacyjna skarżącego w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi I instancji odrzucenie skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego.

Podkreślić należy, że jeżeli funkcjonariusz odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie albo nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, to przysługuje mu prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS). Takie uprawnienie przysługuje również skarżącemu. W takim postępowaniu skarżący może uzyskać informacje o przyczynach zwolnienia go ze służby i następnie poddać je kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdził, że w sytuacji wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego, które następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.

KAS), "traktuje się je jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji, a na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., jak w pkt 2 i 3 sentencji.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).