Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 269/17, oddalił skargę G. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby.
Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia [...] maja 2017 r. G. D. otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycję zatrudnienia na czas nieokreślony, na stanowisku kontrolera skarbowego w służbie cywilnej.
Pisemnym oświadczeniem z dnia 7 czerwca 2017 r. strona przyjęła propozycję zatrudnienia złożoną mu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm. - dalej jako "przepisy wprowadzające").
Z kolei pismem z dnia 29 maja 2017 r. strona wezwała Dyrektora IAS w [...] do złożenia propozycji służby. Podniosła, że przedłożona propozycja zatrudnienia w służbie cywilnej stanowi albo "oczywistą pomyłkę", albo jest "rażącym błędem prawnym", albowiem strona będąc zatrudniona jako funkcjonariusz winna otrzymać propozycję służby.
W odpowiedzi z dnia 19 czerwca 2017 r., organ poinformował funkcjonariusza, że ustawodawca mocą art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych w nim wymienionych "autonomiczne prawo" w zakresie rodzaju propozycji, tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycję pełnienia służby, jak składana jej pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zauważył także, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.
Pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. skarżący złożył odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2017 r. stanowiącej zarówno propozycję pracy, jak i decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby w służbie Celno-Skarbowej.
Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. zastępca Dyrektora IAS w [...] poinformował stronę, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza.
Nadto pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora IAS w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby.
W odpowiedzi na to pismo, pismem z dnia 19 czerwca 2017 r. zastępca Dyrektora IAS w [...] poinformował stronę, że wobec treści przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej brak jest podstaw do wydania decyzji w kwestii propozycji służby dla funkcjonariusza.
Następnie pismem z dnia 10 lipca 2017 r. strona wniosła do Szefa Krajowej Informacji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie – poprzez niezłożenia jej propozycji służby.
Szef Krajowej Informacji Skarbowej pismem z dnia 28 lipca 2017 r. poinformował stronę, że ponieważ nie toczy się żadne postępowanie administracyjne w kwestii propozycji służby/pracy to brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.
W tych okolicznościach G. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucił organowi błędną wykładnię art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających polegającą na wadliwym uznaniu, że złożono mu propozycję pracy, przy istniejącym ustawowym obowiązku przedłożenia propozycji służby. W związku z tym żądał stwierdzenia bezczynności organu w przedmiocie uregulowania stosunku służbowego – nieprzekazania odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych "autonomiczne prawo" w zakresie rodzaju propozycji, tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycję pełnienia służby, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zauważył także, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W związku z tym wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. W razie nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę G. D. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że propozycję zatrudnienia przedłożoną skarżącemu uznać należy za decyzję administracyjną wydawaną w oparciu o postanowienia k.p.a. ze zmianami wynikającymi z przywoływanej powyżej ustawy. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby propozycja pochodząca od tego samego organu (podmiotu) administracji skarbowej kierowana do tej samej grupy adresatów w jedynych przypadkach przybierała formę decyzji administracyjnych (propozycja służby), a w innych nie legitymowała się takim charakterem (propozycja zatrudnienia).
Następstwem takiego ustalenia jest przyjęcie, że sprawa niniejsza podlega kognicji sądu administracyjnego i może być oceniana stosownie do reguł obowiązujących przed tymi sądami. Stwierdzić zatem należy, że propozycja zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. złożona skarżącemu jest decyzją administracyjną, od której przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. wskazał, że nie zgadza się z doręczonym mu aktem, a zatem wykorzystał przysługujące mu prawo i skorzystał ze środka zaskarżenia. Wadliwe określenie tego pisma jako "odwołanie" nie może wywoływać negatywnych konsekwencji, ponieważ w przedłożonej propozycji zatrudnienia nie zawarto żadnych pouczeń.
W świetle powyższego uznać należy, że skarżący w sposób prawidłowy skorzystał z przysługującego mu środka odwoławczego. W sprawie tej Dyrektor IAS w [...] pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. udzielił odpowiedzi, wskazując że przepisy wprowadzające nie zawierają regulacji o charakterze odwoławczym jak również nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla propozycji pracy dla funkcjonariusza (propozycji zatrudnienia). Następnie odwołał się do postanowień art. 170 ust. 2 i art. 171 ust. 1 pkt. 2 przepisów wprowadzających i zaakcentował, iż ustawa ta nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jako zwolnienie ze służby. Pismo to uznać należy za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym, bowiem organ podtrzymał w nim swoje wcześniejsze stanowisko.
Skoro organ wydał w niniejszej sprawie dwie decyzje rozstrzygające w kwestii propozycji pracy/służby, to oczywistym jest, że rozpoznał on odwołanie strony i nie pozostawał bezczynny. Z tych względów skargę należało oddalić.
W skardze kasacyjnej G. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, ze organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącemu propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarga podlegała odrzuceniu, obligowało ten Sąd do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na mocy art. 189 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z przywołanego przepisu wynika, że niewydanie orzeczenia o odrzuceniu skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, mimo istnienia podstaw prawnych odrzucenia, determinuje konieczność uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez sąd kasacyjny i umorzenia postępowania.
W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09).
Sąd administracyjny ma więc obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności.
Z tego też powodu, również w niniejszej sprawie, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena czy skarga nie podlegała odrzuceniu przez Sąd I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności złożonej w sprawie skargi na bezczynność w związku ze złożoną funkcjonariuszowi propozycją pracy. Odnośnie kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Konsekwencją powyższego jest także wspomniana niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreśla się w nim, że analizowana propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji.
Sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 668/18)
Istota zarzucanej przez skarżącego w niniejszej sprawie bezczynności sprowadza się do kwestionowania złożonej propozycji pracy zamiast propozycji służby. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już podkreślał w swoim orzecznictwie, że Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ewidentnie na nowo i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określały sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach. I skoro ustawodawca zdecydował się w sposób wyraźny na różną formę propozycji kontynowania obowiązków przez dotychczasowych funkcjonariuszy to Sąd uznał, że interpretacja zaprezentowana w zaskarżonym wyroku byłaby wykładnią contra legem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji pracy.
Zarzucana zatem w rozpoznawanej sprawie bezczynność dotycząca propozycji zatrudnienia (i złożonego od niej środka zaskarżenia), która nie stanowiła decyzji, aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4, nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Okoliczność ta została błędnie oceniona przez Sąd I instancji, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznał skargę, która podlegała odrzuceniu.
Podkreślić należy, że skargę na bezczynność organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny może rozpatrywać wtedy, gdy skarga ta dotyczy sprawy o charakterze administracyjnym i to w przypadkach przewidzianych w pkt 1-4a tego przepisu. Tymczasem, skarga w zakresie wskazanym przez stronę jako bezczynność organu polegająca na nierozpoznaniu lub nieprzekazaniu środka zaskarżenia od złożonej funkcjonariuszowi propozycji pracy i niezłożenia propozycji służby nie stanowi sprawy administracyjnej, przez co nie podlega kognicji sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. W takich okolicznościach faktycznych sprawy rzeczą Sądu I instancji było odrzucenie skargi.
Stosownie natomiast do treści art. 189 p.p.s.a., jak już wskazano na wstępie, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Z mocy wyraźnego uregulowania, uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 p.p.s.a. następuje w formie postanowienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy uchyleniu podlega wyrok. Zgodnie z wykładnią gramatyczną, przepis art. 189 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 p.p.s.a. Przepis art. 189 p.p.s.a. pozwala, bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. Jak natomiast wskazuje art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W takiej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach obowiązany był skargę G. D. na bezczynność organu odrzucić.
Skoro zaś Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę ulegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to z tego powodu uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę na podstawie art. 189 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego wnioskowanych przez organ, gdyż ustawodawca nie przewidział w art. 203 i art. 204 p.p.s.a. możliwości zasądzania na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę. W konsekwencji uznać należy, że strona wnosząca odpowiedź na skargę kasacyjną samodzielnie musi ponieść koszty związane ze sporządzeniem takiej odpowiedzi. Zastosowanie w tym przypadku znajdzie bowiem reguła ogólna wynikająca z art. 199 p.p.s.a.