Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" S.A. w likwidacji z siedzibą w Warszawie na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 964/13, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że właścicielem przedsiębiorstwa "[...]" S.A. w Poznaniu oraz nieruchomości, na której było ono zorganizowane, składającej się z parcel nr: 504/158, 510/160, 652/161 i 655/161, o łącznej powierzchni 9.182 m2, jak również zakładu zlokalizowanego przy ul. [...]- była spółka akcyjna, wpisana do rejestru handlowego pod Nr RHB [...].
Mocą zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Poznaniu z dnia [...] marca 1947 r., przedsiębiorstwo "[...]" S.A. zostało umieszczone w wykazie Nr 26 przedsiębiorstw podlegających upaństwowieniu opublikowanym w Poznańskim Dzienniku Wojewódzkim z dnia 31 marca 1947 r. Nr 11, poz. 118.
Pismem z dnia 31 marca 1947 r. ww. Spółka wniosła zarzuty do Wojewódzkiej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Poznaniu, w trybie § 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U.
z 1947 r. Nr 16, poz. 62 ze zm.).
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 1947 r. Wojewódzka Komisja ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Poznaniu postanowiła przedstawić Ministrowi Przemysłu i Handlu wniosek o wydanie orzeczenia o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa - na podstawie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. z 1947 r. Nr 3, poz. 17 ze zm.; dalej: "ustawa nacjonalizacyjna") - z wyłączeniem zakładu przy ul. [...].
W następstwie rozpatrzenia odwołania wskazanej Spółki, Główna Komisja do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, postanowieniem z dnia [...] stycznia 1948r., zatwierdziła ww. postanowienie Wojewódzkiej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1947 r.
W dniu [...] maja 1948 r. Minister Przemysłu i Handlu wydał orzeczenie Nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstw, w tym przedsiębiorstwa "[...]" S. A. w Poznaniu.
Od dnia 16 października 1958 r. nieruchomość została przejęta przez Radę Narodową m. Poznania, która oddała ją w zarząd i użytkowanie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Komunikacyjnemu w Poznaniu.
Następnie, na mocy uchwały Rady Narodowej m. Poznania nr 45/464/62 z dnia 21 grudnia 1962 r., ww. nieruchomość została przekazana Miejskiemu Przedsiębiorstwu Taksówkowemu w Poznaniu.
Wnioskiem z dnia 24 marca 1967 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Taksówkowe w Poznaniu wystąpiło o wydanie orzeczenia, stwierdzającego, że nieruchomości położona w Poznaniu przy ul. [...] przeszła na własność Państwa.
W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Minister Gospodarki Komunalnej, działając na podstawie art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), wydał w dniu 19 lutego 1968 r. orzeczenie nr MT 278/67, stwierdzające przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. Na jego podstawie Skarb Państwa został wpisany w księdze wieczystej, jako właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] w Poznaniu.
Po rozpatrzeniu wniosku spółki "[...]" S.A., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r. nr [...], m.in. w części dotyczącej działki nr 71/1. Na podstawie tego rozstrzygnięcia "[...]" S.A. została wpisana do księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr 71/1.
Wyrokiem z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I ACa 75/12, Sąd Apelacyjny w Poznaniu I Wydział Cywilny uchylił wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2011 r., w sprawie z powództwa "[...]" S.A. w likwidacji przeciwko Skarbowi Państwa – Wielkopolskiemu Komendantowi Policji w Poznaniu i Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o zapłatę za bezumowne korzystanie z nieruchomości i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podniósł, że orzeczenie Nr [...] z dnia [...] maja 1948 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, ponieważ Minister Przemysłu i Handlu utracił kompetencje do wydania orzeczenia i nie mógł go wydać - co wynika z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej. W rezultacie uznał, że nie jest ono wiążące dla sądu cywilnego.
Następnie, Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], L.dz. [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 124 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw - w części dotyczącej spółki "[...]" S.A. w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr 71/1, położoną w Poznaniu obręb J. o obszarze 0,3237 ha.
W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż "[...]" S.A. w likwidacji z siedzibą w Warszawie legitymuje się interesem prawnym, uprawniającym do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, w zakresie tej nieruchomości, której właścicielem jest aktualnie ta Spółka.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], L.dz. [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r.
Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r., a nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że jej interes prawny wynika z okoliczności, iż orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948r. skierowane było do Spółki, dotyczyło jej praw majątkowych oraz z konieczności pełnego i pozbawionego wątpliwości uregulowania stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę o nr 71/1 położoną w Poznaniu, obręb J. Za istotny organ uznał fakt, że spółka "[...]" S.A. w likwidacji z siedzibą w Warszawie odzyskała tytuł własności do będącej przedmiotem wniosku nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 71/1 - w następstwie stwierdzenia przez Ministra Infrastruktury nieważności ww. orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r. i jest aktualnie jej właścicielem. Tego stanu rzeczy nie może zaś zmienić, załączony przy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, odpis nieostatecznej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], stwierdzającej nieważność ww. decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., na podstawie której spółka "[...]" S.A. w likwidacji z siedzibą w Warszawie, wpisana została do ww. księgi wieczystej, jako aktualny właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr 71/1. Należy bowiem mieć na względzie, że organ orzekający związany jest domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka "[...]" S.A. w likwidacji wniosła o się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r., z uwagi na ich niegodność z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r., odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw "w części dotyczącej spółki "[...]" S.A. w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr 71/1, położoną w Poznaniu, obręb J. o obszarze 0,3237 ha", gdyż wnioskująca o stwierdzenie nieważności tego postanowienia Spółka nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego.
Mając na uwadze brzmienie art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a., Sąd jako prawidłowe ocenił działanie organu, który rozpoznanie wniosku skarżącej Spółki rozpoczął od zbadania, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. W ocenie Sądu, organ dokonał jednak błędnych ustaleń na tym etapie postępowania, co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu Nr [...] orzeczono, m.in. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa "[...]" S.A. w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr 71/1, położoną w Poznaniu, obręb J., o obszarze 0,3237 ha. Skarżąca Spółka - w dacie wydania przez organ wskazanego aktu - była bez wątpienia właścicielem przedmiotowego przedsiębiorstwa i działki. Jej praw dotyczyło bezpośrednio to orzeczenie. Nie można więc w żaden sposób podważyć jej legitymacji do udziału postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.
Wobec powyższego, nie może też budzić wątpliwości fakt, że skarżąca Spółka obiektywnie posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności powoływanego orzeczenia, które - jak wskazano powyżej - dotyczyło bezpośrednio sfery prawa własności przysługującego Spółce. Skoro zatem powołany podmiot dysponował prawem strony w tamtym postępowaniu i brał w nim udział, to ma go również w postępowaniu nadzorczym.
W konsekwencji za nietrafne Sąd uznał stanowisko organu, że gdy Spółka posiada już prawo własności do ww. nieruchomości, to nie legitymuje się aktualnym interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. Ewentualne stwierdzenie nieważności orzeczenia z lat 40 nie wpłynie bowiem na jej sytuację prawną (nie odniesie ona z tego faktu żadnych korzyści).
Sąd uznał, że powoływanie się przez organ na fakt - iż rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nie wpłynie na sferę praw i obowiązków skarżącej - nie ma żadnego znaczenia prawnego, gdyż jej interes prawny wynika bez wątpienia z przysługującego jej prawa rzeczowego do nieruchomości, a zatem z materialnoprawnych regulacji kodeksu cywilnego. Wobec tego Sąd stwierdził, że Minister Gospodarki dokonał błędnej wykładni obowiązujących przepisów.
Sąd wskazał przy tym, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, stroną postępowania nadzorczego jest strona postępowania zwykłego, jak również podmiot, który wykaże, że decyzja narusza jego sferę prawną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2279/12, wyrok z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1819/2007, z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92 - ONSA 1995 nr 1 poz. 32).
Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik organu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie - oddalenia skargi, oraz orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżąca legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw "w części dotyczącej spółki "[...]" S.A. w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę na 71/1, położoną w Poznaniu obręb J. o obszarze 3237 ha", podczas gdy w niniejszej sprawie należało przyjąć, że w świetle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy Skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym uprawniającym do złożenia wniosku nieważnościowego w ww. zakresie;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ błędnie przyjął, iż Skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu w ww. zakresie - co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ww. orzeczenia, podczas gdy w niniejszej sprawie Minister Gospodarki prawidło uznał, iż Skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o oddalenie tej skargi jako niezasadnej. W uzasadnieniu, podtrzymując stanowisko że Spółka posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu nadzorczym, pełnomocnik wskazał w szczególności na okoliczność, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., jest ostateczna w administracyjnym toku postępowania w związku z decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2012 r. nr [...] (decyzja nieprawomocna).
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna organu nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważności postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego polegającą na przyjęciu, że skarżąca "[...]" S. A. legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw "w części dotyczącej "[...]" S.A. w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr 71/1, położoną w Poznaniu obręb J. o obszarze 0,3237 ha podczas gdy w niniejszej sprawie należało przyjąć, że w świetle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym uprawniającym do złożenia wniosku nieważnościowego w ww. zakresie.
Nadto zarzucił też naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ błędnie przyjął, skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja strony skarżącej kasacyjnie co do art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. jest nieprawidłowa.
W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego.
Wykazanie interesu prawnego to ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby.
Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności i jak wynika z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. rozpoznanie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności należy rozpocząć od wstępnego zbadania czy wniosek może być rozpoznany.
Jeżeli wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony to wniosek nie może być rozpoznany merytorycznie.
Warto w tym miejscu zauważyć, że według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko dotychczasowa strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, ale też ten kto wprawdzie nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, ale wykaże interes prawny uprawniający go do występowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
Jest okolicznością bezsporną, że orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z dnia [...] maja 1948 r. stwierdzono przejęcie na własność Państwa przedsiębiorstwa "[...]" S.A. w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr 71/1, położoną w Poznaniu, o obszarze 0,3237 ha, a "[...]" S.A. był właścicielem przedmiotowego przedsiębiorstwa i działki i stąd był stroną tego prowadzonego w trybie zwykłym postępowania.
Trafnie zauważa więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że "[...]" S.A. posiadała interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu gdyż dotyczyło to prawa własności przysługującego spółce.
Skoro podmiot dysponował prawem strony w postępowaniu toczącym się w 1948 r. to posiada interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym ww. aktu.
Nieprawidłowe jest stanowisko strony skarżącej wskazujące, że gdy spółka posiada już prawo własności do ww. nieruchomości to nie legitymuje się aktualnym interesem prawnym w postępowaniu nadzorczym bowiem ewentualne stwierdzenie nieważności orzeczenia z lat 40 nie wpłynie na jej sytuację prawną.
Prawidłowo zauważa tu Sąd Wojewódzki, że interes prawny Spółki wynika z prawa rzeczowego do nieruchomości.
Jakkolwiek już wyżej wskazana argumentacja przesądza o tym, że zarzuty kasacyjne nie są usprawiedliwione to dodatkowo Sąd zauważa, że na skutek tego, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2012 r., która stwierdziła nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. na podstawie, której "[...]" S.A. została wpisana do księgi wieczystej stała się ostateczna, a w księdze wieczystej wpisany jest Skarb Państwa powstał stan niepewności co prawa Spółki do przedmiotowej nieruchomości i stąd tym bardziej prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji.
W konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.
Sąd orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 p.p.s.a.