Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt I S.A./Wa 1342/07, oddalił skargę A. K., J. K. i K. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Nieruchomość gruntowa stanowiąca działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...] W., zapisane w księdze wieczystej kw nr [...] stanowiące własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym J. K., A. K., K. K. objęta została decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako "przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr 4 Kraków – Wieliczka na drogę dwujezdniową na odcinku 432+510+434+040,70 w ramach programu ISPA".
W dniu [...] lipca 2003 r. A. K., J. K. oraz K. K. aktem notarialnym Rep. A. Nr [...] zawarli ze Skarbem Państwa Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie warunkową umowę sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości za cenę [...]zł.
Umowa zawarta została pod warunkiem, że Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka nie skorzysta z przysługującego gminie prawa pierwokupu. Strony zobowiązały się zawrzeć umowę sprzedaży w terminie do 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia, że Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka nie skorzystał z przysługującego gminie prawa pierwokupu.
Pismem z dnia [...] lipca 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka zawiadomił, że postanowił nie skorzystać z przysługującego gminie prawa pierwokupu nieruchomości, będącej przedmiotem warunkowej umowy sprzedaży zaś pismem z dnia [...] października 2003 r. poinformował Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż z klauzuli zawartej w § 4 umowy wieczystego użytkowania z dnia [...] grudnia 1998 r. Rep. A. Nr [...] wynika, że w przypadku konieczności podziału nieruchomości użytkownicy wieczyści zobowiązali zrzekają się odszkodowania za grunty przeznaczone pod budowę dróg i ulic. Do pisma załączono kopię aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1998 r.
Pismem z dnia [...] października 2003 r. użytkownicy wieczyści wezwali Skarb Państwa -Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zawarcia umowy o przeniesienie udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu, lecz odmówił on je zawarcia.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentujący Skarb Państwa wniósł do Sądu Okręgowego w Krakowie pozew o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego bez odszkodowania oraz nakazanie pozwanym wydania Skarbowi Państwa przedmiotowych działek.
Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt [...] powództwo oddalił.
W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. skierował do użytkowników wieczystych ofertę rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w części nieruchomości objętej prawem, przeznaczonej pod pas drogowy za odszkodowaniem w wysokości [...] zł. Z protokółu sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2004 r. Rep. A Nr [...] wynika, że A. K., J. K. i K. K. przed notariuszem na proponowane warunki nie wyrazili zgody.
W tej sytuacji w dniu [...] maja 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Wojewoda Małopolski pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. wyznaczył użytkownikom wieczystym 7-dniowy termin do zawarcia umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, liczony od daty doręczenia wezwania. W dniu [...] czerwca 2004 r. użytkownicy wieczyści poinformowali Wojewodę Małopolskiego o gotowości zbycia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, lecz do zawarcia umowy nie przystąpili.
Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił użytkowników wieczystych o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej – działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] przekazanej pod pas drogowy drogi krajowej nr 4, ustalonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia [...] lutego 2002 nr [...] wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu do zawarcia umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego.
Ponadto, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpoznaniu odwołania A. K., J. K. i K. K. od powyższej decyzji, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi ww. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 101/05 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż Minister Infrastruktury nie dokonał oceny skutków prawnych warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zawartej w dniu [...] lipca 2003 r. i jej wpływu na prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w świetle art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).
Minister Budownictwa po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r.
W uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie gmina nie skorzystała z prawa pierwokupu, jednakże umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nie została zawarta w terminie oznaczonym w umowie warunkowej. Skutki niezawarcia umowy przyrzeczonej są uregulowane w art. 390 K.c. Dochodzenie roszczeń na podstawie tego przepisu należy jednak do drogi postępowania cywilnego i nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, skoro jest poza sporem, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, w wyznaczonym przez wojewodę terminie umowa przyrzeczona nie została zawarta.
Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. warunkujące wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, bowiem wyznaczony przez Wojewodę Małopolskiego termin do zawarcia umowy zbycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości upłynął bezskutecznie w dniu [...] czerwca 2004 r.
Postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, co, zdaniem organu, oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
We wniosku z dnia [...] maja 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wydanie w trybie art. 17 powołanej wyżej ustawy decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, że niezwłoczne zajęcie jest niezbędne ze względu na przedłużającą się procedurę pozyskania niniejszej nieruchomości, natomiast istnieje potrzeba realizacji inwestycji z wykorzystaniem środków z Unii Europejskiej w ramach Funduszu ISPA (grant – darowizna). Przetarg na wykonanie całości zadania na odcinku drogi Kraków – Targowisko został już rozstrzygnięty oraz została podpisana umowa z wykonawcą, jednak nie został przekazany plac budowy, co powoduje opóźnienie w realizacji robót drogowych oraz roszczenia wykonawcy wobec niemożności wejścia na teren. Nie dotrzymanie harmonogramu robót spowoduje cofnięcie środków z ISPA na to zadanie i przekazanie ich na zgłoszone zadania z listy rezerwowej, co będzie stratą dla całego kraju. Inwestycja ma znaczenie z uwagi na interes społeczny i narodowy. Uzyskanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wraz z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma kluczowe znaczenie z uwagi na potrzebę rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji z wykorzystaniem środków z Unii Europejskiej z Funduszu ISPA na finansowanie tego zadania. Droga krajowa nr 4 na odcinku Kraków – Wieliczka jest najbardziej obciążona ruchem i z tego względu odcinek ten winien być realizowany w pierwszej kolejności. Przedłużające się rozpoczęcie prac drogowych na tym odcinku pogarsza sytuację komunikacyjną w rejonie Krakowa.
Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a konieczność dysponowania przedmiotową nieruchomością została przekonywająco uzasadniona we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Z uwagi na fakt, iż proces wywłaszczeniowy jest długotrwały, trudno przewidzieć termin jego zakończenia, zatem wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. K., J. K. i K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili, iż jest ona nieważna. Po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymano bowiem w mocy decyzję organu pierwszej instancji z pominięciem jej nieważności wynikającej z braku podstawy prawnej do jej wydania.
Ponadto z ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji zarzucili:
- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,
- sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego,
- naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie gruntu w sytuacji, gdy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości skarżących.
W uzasadnieniu skargi podali, że przy ponownym rozpoznaniu nin. sprawy organ drugiej instancji nie uwzględnił faktu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], decyzją wydaną również przez Ministra Budownictwa w dniu [...] listopada 2006 r., nr [...].
Podkreślili, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. potwierdzająca przejście z mocy prawa nieruchomości przeznaczonych pod pas drogi krajowej nr 4 z Gminy Wieliczka na rzecz Skarbu Państwa – nr [...] została wydana bez podstawy prawnej i jako taka została prawidłowo, zgodnie z przepisem art. 156 § 2 K.p.a. wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r.
Zdaniem skarżących skoro w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie ich nieruchomości, Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o ich wywłaszczenie, a to za sprawą zawisłości sporu dotyczącego tego samego przedmiotu przed sądem powszechnym w wyniku wystąpienia przez Skarb Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przeciwko A. K., J. K. i K. K. z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego na podstawie i w trybie wskazanym w art. 19 ust 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.
Skarżący wskazali, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] lutego 2004 r. wytoczył powództwo o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego opisanych powyżej gruntów. Zgłoszonym powództwem żądał rozwiązania łączącego strony stosunku prawnorzeczowego bez odszkodowania.
Sąd Okręgowy w Krakowie Wydział [...] Cywilny wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2004 r. sygn. akt [...] powództwo oddalił. Od tego wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł apelację, która wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2004 r. sygn. [...] została oddalona.
Ponadto skarżący podali, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w oparciu o przepis art. 19 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wytoczył kolejne powództwo o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w części przeznaczonej na poszerzenie drogi krajowej nr 4. Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z dnia [...] października 2005 r. sygn. akt [...] uwzględnił powództwo. Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. [...] zmienił wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie i powództwo oddalił.
Wskazali również, iż w dacie wszczęcia przez Wojewodę Małopolskiego postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] czerwca 2004 r. i wydania jednocześnie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w Wieliczce w zakresie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] prowadzone były dwa postępowania cywilne o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.
Skarżący podnieśli, że w dniu [...] lipca 2003 r. zawarli ze Skarbem Państwa –Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad warunkową umowę sprzedaży prawa wieczystego użytkowania nieruchomości i zgodnie ustalili cenę zbycia na kwotę [...] zł.
Przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego umowa ta nie została jednak zawarta, mimo że wielokrotnie wyrażali gotowość jej zawarcia, ale Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylał się od jej zawarcia.
W ocenie skarżących wystosowane przez Wojewodę Małopolskiego wezwanie z dnia [...] czerwca 2004 r. do zawarcia umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości za cenę znaczenie niższą niż wskazana w umowie warunkowej z dnia [...] lipca 2003 r., było bezprzedmiotowe, skoro wiązała ich ze Skarbem Państwa Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad umowa warunkowa, zaś Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie miał podstaw do ubiegania się o nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, której właścicielem pozostaje nadal Gmina Wieliczka.
Skarżący zarzucili również, iż Wojewoda Małopolski wyznaczył im termin 7 dni do zawarcia umowy w sposób sprzeczny z przepisem art. 15 ust 1 cyt. ustawy. Norma objęta tym przepisem przewiduje, iż "termin ten nie może być krótszy niż 30 dni".
Podkreślili równocześnie, iż decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. została im doręczona w dniu [...] czerwca 2005 r., zaś faktyczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad nastąpiło w dniu [...] czerwca 2005 r., a więc przed doręczeniem decyzji.
Skoro zatem faktyczne zajęcie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu [...] czerwca 2004 r. to wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości było bezprzedmiotowe.
Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie nie było także podstaw do nadania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dysponował pozwoleniem na budowę wymaganym dla robót budowlanych przeprowadzonych m.in. na tej nieruchomości.
W ocenie skarżących z przyczyn wyżej podanych zaskarżona decyzja jest nieważna.
Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601). Zgodnie z treścią art. 17 ust.1 i 2 cyt. ustawy po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji takiej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z brzmienia obu ustępów tego przepisu wynika wprost, że wykazanie wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę jednoznaczną treść powyższej normy prawnej uznał, iż zarzuty skargi są bezzasadne.
Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia przez organ faktu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości Gminy Wieliczka i twierdzenia, że wobec tego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego stwierdził, iż zarzut ten jest chybiony. Istota sprawy polega na konieczności odróżnienia prawa użytkowania wieczystego od prawa własności. Zarówno postępowanie w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jak również postępowanie wywłaszczeniowe, które nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, dotyczyły wyłącznie prawa użytkowania wieczystego. Zatem, skoro zgodnie z ustawą jedynym legitymowanym podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, jak również o zezwolenie na niezwłoczne jej zajęcie, jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to nietrafny jest zarzut skargi odnośnie braku legitymacji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia wniosku wywłaszczeniowego. Przeszkody do złożenia wniosku przez ten wyłącznie legitymowany podmiot nie stanowi zawisłość przed sądem powszechnym sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w trybie art. 19 ust. 4 cyt. ustawy. Kwestie ewentualnego naruszenia powyższego przepisu będą mogły być przedmiotem oceny w postępowaniu wywłaszczeniowym.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zdecydowana większość zarzutów skargi, odnosi się do postępowania wywłaszczeniowego, niepodlegającego ocenie w niniejszym postępowaniu. Natomiast nie odnosi się do instytucji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie istotne jest wyłącznie to, czy zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe i czy zaistniała przesłanka "uzasadnionego przypadku", o których mowa w ust. 1 art. 17 powołanej ustawy.
Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r. w sprawie I SA/Wa 101/05 stwierdził, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w świetle art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, jest uzależnione od spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz z tej konstatacji nie wynika, że niezachowanie terminu 30-dniowego, o którym mowa w tym przepisie stanowi przeszkodę do wydania decyzji w trybie art. 17 tej ustawy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji doręczenie skarżącym decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w tym samym dniu, w którym zostało im doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, nie stanowi samo przez się o wadliwości zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe wszczął wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożony w trybie art. 15 ustawy (po uprzednim złożeniu oferty w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego). Wpłynął on do Wojewody Małopolskiego w dniu [...] czerwca 2004 r. W tej dacie zostało więc wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, co stanowi jedną z dwóch przesłanek, o których mowa w art. 17 ust 1 ustawy.
Nie bez znaczenia dla oceny postępowania administracyjnego jest także fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. pozostawił w obrocie prawnym decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Tak więc decyzja ta podlegała wykonaniu, bez względu na toczące się postępowania przed sądem powszechnym. Ponadto żadne postępowanie przed sądem powszechnym nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego (w takim wypadku postępowanie sądowe może – co najwyżej – stworzyć podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego).
Odnosząc się do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji faktycznego zajęcia nieruchomości przed doręczeniem decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. (mylnie określoną przez skarżących jako wydaną w 2005 r. i doręczoną w dniu [...] czerwca 2005 r.), Sąd pierwszej instancji uznał go za nieuprawniony, albowiem zgodnie z art. 17 ust 3 pkt 1 ustawy decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji prawnej nie może zachodzić przesłanka bezprzedmiotowości postępowania.
Oceniając z urzędu zaskarżoną decyzję, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji wyczerpująco uzasadniły potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., tj., że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zostało zakończone. Niewątpliwie za zastosowaniem tego przepisu przemawia potrzeba realizacji inwestycji z wykorzystaniem środków z Unii Europejskiej w ramach Funduszu ISPA. Brak przekazania placu budowy powoduje opóźnienie w realizacji robót oraz roszczenia wykonawcy wobec organów państwa, a niedotrzymanie harmonogramu spowoduje cofnięcie przyznanych środków z Funduszu ISPA. Bez wątpienia inwestycja ta ma istotne znaczenie z uwagi na interes społeczny i narodowy.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że nierozpoczęcie budowy drogi na odcinku Kraków–Wieliczka pogarsza sytuację komunikacyjną w tym rejonie. Powyższy odcinek drogi jest najbardziej obciążony ruchem. Z kolei przedłużające się rozpoczęcie robót budowlanych pogarsza sytuację komunikacyjną w rejonie Krakowa.
Zaaprobował również zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Mając na uwadze omówione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. K., J. K. i K. K. reprezentowani przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości podnieśli zarzut:
A/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
I/ naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. polegające na nieprawidłowej ocenie, iż Minister Budownictwa jako organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości nie naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przepisów:
- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez nierozpoznanie zarzutu nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. wynikającej z braku podstawy prawnej do wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], a to wobec niedopuszczalności prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w zakresie przedmiotowych nieruchomości wynikającej z uprzedniej zawisłości sporu przed sądem powszechnym,
- art. 1 K.p.a. w zw. z art. 7 i 10 Konstytucji R.P. poprzez pominięcie zarzutu wydania decyzji Wojewody Małopolskiego podtrzymanej przez Ministra Budownictwa w zaskarżonej decyzji, pomimo zawisłych przed sądami cywilnymi spraw o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego dotyczących tego samego przedmiotu i niedopuszczalne przyjęcie prymatu postępowania administracyjnego nad procesem cywilnym, co stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego oraz trójpodziału władzy,
- art. 17 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 108 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłową jego wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka szczególna do stwierdzenia natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], mimo iż w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (skrót - GDDKiA) dysponował pozwoleniem na budowę wymaganym dla robót budowlanych m.in. na nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżących.
II/ naruszenie art. 141 § 4 – P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie oddalenia zarzutów skarżących A. K., J. K. i K. K., wskazujących na niedopuszczalność prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wobec wytoczenia przez GDDKiA przeciwko użytkownikom wieczystym powództwa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego (art. 19 ust. 4 cyt. ustawy), a równocześnie stan zawisłości sporu skutkował bezprzedmiotowością postępowania wywłaszczeniowego w następstwie braku podstaw do wydania przedmiotowej decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe.
III/ naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zakresie pominięcia wykluczania się postępowania sądowego z postępowaniem administracyjnym do tej samej sprawy,
B/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisów:
IV/ art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez nieprawidłową jego wykładnię i przyjęcie, że niezachowanie terminu 30-dniowego, o którym stanowi ten przepis nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w trybie art. 17 tej ustawy,
V/ art. 15 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do pominięcia zasadniczych różnic w statuowanych w tych przepisach uprawnień GDDKiA.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Skarbu Państwa reprezentowanego przez GDDKiA na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie w wysokości 960,00 zł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił podnoszonego przez nich zarzutu braku legitymacji Skarbu Państwa – GDDKiA do wystąpienia do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.
W chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z jednoczesnym wydaniem decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zawisłe były dwie sprawy cywilne o rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, o czym powiadomiony został organ wydający decyzję w pierwszej instancji.
Zdaniem skarżących, skoro GDDKiA skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 19 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy, to nie miał podstaw prawnych do równoczesnego składania wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z kolei Wojewoda Małopolski wobec zarzutów podnoszonych przez użytkowników wieczystych powinien był umorzyć wszczęte postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Równoczesne prowadzenie postępowania administracyjnego i cywilnego dotyczącego tej samej nieruchomości skutkowałoby bowiem wykreowaniem dla GDDKiA dwóch tytułów prawnych do tego samego prawa użytkowania wieczystego.
Ponadto, autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w postępowaniu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego GDDKiA miał możliwość uzyskania zabezpieczenia roszczenia, które na jego żądanie mogło zostać ukształtowane w sposób odpowiadający skutkom prawnym i faktycznym niezwłocznego zajęcia nieruchomości, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.
Skarżący zarzucili również, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zgłoszonego przez nich zarzutu, iż wszczęcie przez Wojewodę Małopolskiego postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości objętej inwestycją w zakresie budowy drogi krajowej oraz wydanie w następstwie tego decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości w trybie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie może zastępować wyroku sądu powszechnego wydanego w sprawie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości.
W ocenie skarżących skoro GDDKiA wystąpił na drogę postępowania cywilnego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ww. nieruchomości to nie mogło równolegle zostać wszczęte w stosunku do tego samego prawa rzeczowego postępowanie wywłaszczeniowe. Wniosek ten jednoznacznie wynika z porównania treści przepisu art. 19 ust. 4 z przepisem art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy.
Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że Wojewoda Małopolski wyznaczając skarżącym jako użytkownikom wieczystym nieruchomości 7-dniowy termin do zawarcia umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, naruszył termin ustawowy określony w art. 15 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, że "termin ten nie może być krótszy niż 30 dni". Sąd pierwszej instancji przyjął wprawdzie, iż uchybienie to nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w trybie art. 17 ust. 1, jednakże stanowiska tego nie uzasadnił. Tymczasem, jedną z dwóch przesłanek prawnych, jaką przewidywał art. 15 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o treści obowiązującej w dniu [...] czerwca 2004 r. oprócz pisemnego wezwania użytkownika wieczystego do zawarcia umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego było właśnie zachowanie ww. terminu. Skarżący wskazali, iż art. 15 ust. 1 ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego i niezachowanie ustawowego terminu przez Wojewodę stanowi rażącą obrazę prawa materialnego skutkującą nieważnością decyzji.
W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż wyrażona przez Sąd pierwszej instancji obawa "cofnięcia przyznanych środków" Unii Europejskiej, czy też "pogorszenie sytuacji komunikacyjnej w rejonie Krakowa" pozostają okolicznościami prawnie obojętnymi z punktu widzenia art. 17 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.
Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił także na jakiej podstawie uznał, iż zasadne było w niniejszej sprawie nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki wymienione enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
W niniejszej sprawie skarżący oparli skargę kasacyjną na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, to jest wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez nieuprawnioną ocenę, że Minister Budownictwa wydając decyzję w dniu 6 czerwca 2007 r. nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie oddalenia zarzutów skarżących dotyczących niedopuszczalności prowadzenia równocześnie postępowania cywilnego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i postępowania wywłaszczeniowego.
Przystępując do oceny zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów procesowych stwierdzić należy, iż jest on nietrafny.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący naruszenie tych przepisów upatrują w tym, że równoczesne prowadzenie postępowania administracyjnego i cywilnego, dotyczących tej samej nieruchomości było niedopuszczalne. W dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, były bowiem prowadzone postępowania cywilne o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości (art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych).
Zdaniem skarżących stan zawiłości sporu przed sądem powszechnym skutkował bezprzedmiotowością postępowania wywłaszczeniowego, a w konsekwencji brakiem podstaw do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje poprawności stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, który wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestię tę szczegółowo wyjaśnił i uznał, iż zawiłość sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości nie stanowiła przeszkody do złożenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko autora skargi kasacyjnej zaprezentowane w jej uzasadnieniu stanowi polemikę ze stwierdzeniem Sadu pierwszej instancji, że zawiłość przed sadem powszechnym spraw o rozwiązanie umowy użytkowanie wieczystego nieruchomości zainicjowanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 19 ust. 4 P.p.s.a. nie stanowiła przeszkody do złożenia przez niego wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do tej nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 tej ustawy), a także wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne jej zajęcie (art. 17 ust. 1 ustawy). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy był on jedynym podmiotem uprawnionym do złożenia przedmiotowych wniosków. Podał również, iż kwestia ewentualnych nieprawidłowości działania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotycząca postępowania wywłaszczeniowego będzie mogła być przedmiotem oceny w tym postępowaniu, nie zaś w niniejszej sprawie dotyczącej decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, w której badano wyłącznie spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy.
W tej podstawie kasacyjnej jako naruszony kasator wskazał również art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w związku z art. 108 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zachodziła podstawa do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dysponował już pozwoleniem budowlanym – decyzją wydaną w dniu [...] września 2003 r. nr [...] przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, który postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. nadał temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.
Podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa procesowego może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak żadnej okoliczności mogącej świadczyć o wpływie zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a uzasadnienie zarzutu ograniczył do powtórzenia argumentów podniesionych już w skardze do Sądu pierwszej instancji.
Tak wadliwie sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być przez Sąd drugiej instancji merytorycznie oceniany.
Skarżący wnoszący skargę kasacyjną podnieśli także zarzut naruszenia prawa materialnego art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy przez jego błędną wykładnię, która polega na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że niezachowanie terminu, o którym stanowi ten przepis nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w trybie art. 17 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za bezzasadny. W tej mierze podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym trafnie wskazano, iż przedmiotem tej sprawy nie była kwestia prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego lecz ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 17 tej ustawy. Przepis ten stanowił bowiem podstawę materialnoprawną decyzji, której legalność badał Sąd pierwszej instancji.
Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stwierdzić należy, iż nie zawiera on uzasadnienia (art. 176 P.p.s.a.). Nie mógł być on zatem przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważany.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.