Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 276/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej także: "Prezes URE") w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w pkt 1. zobowiązał Prezesa URE do rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. zasądził od Prezesa URE na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Skarżąca pismem z [...] stycznia 2017 r. wystąpiła do Urzędu Regulacji Energetyki w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), o udostępnienie: 1) listy podmiotów uczestniczących w aukcji na sprzedaż energii przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2016 r. przez Urząd Regulacji Energetyki, 2) listy zgłoszonych przez te podmioty projektów, które uzyskały status "wygrany" wraz z cenami aukcyjnymi i zgłoszonymi wolumenami produkcji energii elektrycznej w każdym roku, w którym podmioty te otrzymają.
Pismem z [...] stycznia 2017 r. Prezes URE poinformował skarżącą, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu nadanemu temu pojęciu przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, iż ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r. poz. 478, ze zm., dalej: "u.o.z.e."), nie zawiera przepisów zobowiązujących Prezesa URE do publikowania informacji na temat listy podmiotów uczestniczących w aukcji na sprzedaż energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, czy listy zgłoszonych przez te podmioty projektów, które uzyskały status "wygrany" wraz z cenami aukcyjnymi i zgłoszonymi wolumenami produkcji energii elektrycznej.
Podał, że zgodnie z art. 79 ust. 6 u.o.z.e., oferta każdego uczestnika aukcji jest niedostępna dla pozostałych uczestników aukcji. Przepisy ustawy o odnawialnych źródłach energii precyzyjnie wskazują przedmiot, a także adresatów informacji przekazywanych w związku z systemem aukcyjnym. Organ powołał również art. 81 ust. 2, ust. 5 - 8 u.o.z.e. wskazując, iż ustawa o odnawialnych źródłach energii nie przewiduje odrębnych, od wymienionych w tych przepisach, obowiązków informacyjnych Prezesa URE. Zaznaczył przy tym, iż brzmienie powołanych regulacji prawnych, jak również ustawowe zasady określające funkcjonowanie systemu aukcyjnego wskazują, że publikacja innych danych, niż przedstawionych powyżej, może mieć negatywny wpływ zarówno na przebieg i rozstrzygnięcie aukcji, jak również na prawa i interesy uczestników tego systemu.
Dodatkowo organ podkreślił, że fakt rozstrzygnięcia aukcji na sprzedaż energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii nie przesądza ostatecznie o wartości pomocy publicznej, która zostanie wypłacona podmiotom, wygrywającym aukcję. Wartość (wysokość) tej pomocy podlega bowiem ustaleniu dopiero na etapie wypłaty tym podmiotom środków pieniężnych pochodzących z opłaty OZE, za co odpowiedzialny jest Zarządca Rozliczeń S.A. pełniący funkcję operatora rozliczeń energii odnawialnej.
Pismem z 24 maja 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa URE w zakresie udostępnienia informacji w wskazanej w ww. wniosku, jak również na niezakwalifikowanie przedmiotowej informacji jako informacji publicznej oraz o zobowiązanie Prezesa URE do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Prezesowi URE. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z [...] stycznia 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, iż informacje objęte wnioskiem skarżącej obejmują dane, które posiadają walor informacji publicznej.
Sąd podkreślił, że dane, o które wnioskuje skarżąca, dotyczą aukcji już przeprowadzonej i zakończonej, co wynika z pisma Prezesa URE z [...] stycznia 2017 r.
Wskazał także, że lista (wykaz) podmiotów uczestniczących w aukcji obejmuje dane, które były podstawą realizacji ustawowych zadań organu określonych w art. 73 ust. 1 i 2 u.o.z.e. Przepisy te stanowią, iż Prezes URE ogłasza, organizuje i przeprowadza aukcje nie rzadziej niż raz w roku, zaś przedmiotem aukcji jest wytwarzanie energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. Ogłoszenie o aukcji zamieszczane jest w Biuletynie informacji Publicznej nie później niż 30 dni przed dniem jej rozpoczęcia (art. 78 ust. 1 u.o.z.e.). Aukcja przeprowadzana jest w oparciu o regulamin, który ustala Prezes URE. Regulamin ten określa m.in. przebieg i sposób rozstrzygnięcia aukcji oraz warunki dotyczące przetwarzania danych dotyczących uczestników aukcji. Regulamin, po zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw energii, ogłasza się w Biuletynie Informacji Publicznej URE (art. 78 ust. 8 - 11 u.o.z.e.).
Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.o.z.e., wytwórcy będący uczestnikami aukcji, od godziny otwarcia do godziny zamknięcia sesji aukcji, przekazują oferty za pomocą formularza zamieszczonego na internetowej platformie aukcyjnej. Elementy, jakie powinna zawierać oferta, określa art. 79 ust. 3 u.o.z.e.
W ocenie Sądu z powyższego wynika, że w oparciu o wnioskowane dane Prezes URE przeprowadza aukcję, a zatem "używa ich" do realizacji prawem przewidzianych zadań. Nie sposób więc uznać, że nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd wskazał, że lista projektów zgłoszonych przez uczestników aukcji, które uzyskały status "wygrany" wraz z cenami aukcyjnymi i zgłoszonymi wolumenami produkcji energii elektrycznej, obejmują dane, które stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem wyniku już przeprowadzonej przez Prezesa URE aukcji, zatem odnoszą się do realizowanych przez ten organ ustawowych zadań.
Zdaniem Sądu na powyższą ocenę nie ma wpływu unormowanie zawarte w art. 79 ust. 6 u.o.z.e. Brak wzajemnej dostępności ofert wśród uczestników aukcji, o którym mowa w ww. przepisie nie oznacza, że wnioskowane w pkt 2 informacje nie są informacjami publicznymi. Wniosek skarżącej dotyczył bowiem nie treści wszystkich ofert (projektów) uczestników aukcji, lecz listy, a więc wykazu projektów, które uzyskały status "wygrany", a więc tych, dla których wynik aukcji był pozytywny.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że ww. oceny odnośnie publicznego charakteru wnioskowanych informacji nie zmieniają także pozostałe regulacje zawarte w art. 81 ust. 2, ust. 5 – 8 u.o.z.e., powołane przez Prezesa URE w piśmie z [... stycznia 2017 r. Przepisy te, jakkolwiek określają szczególne obowiązki informacyjne Prezesa URE w zakresie aukcji, nie wyłączają wnioskowanych danych spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podniósł, że wnioskowane dane nie są tożsame z informacjami publikowanymi przez organ w trybie art. 81 ust. 2 u.o.z.e. Obowiązek podania danych, o których mowa w art. 81 ust. 2 u.o.z.e., do publicznej wiadomości wyłącza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na jakąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. We wskazanym wyżej zakresie ustawa o odnawialnych źródłach energii zawiera unormowania szczególne względem ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nie oznacza to jednak, że inne informacje dotyczące aukcji, nie objęte obowiązkiem publikacyjnym, nie posiadają waloru informacji publicznej. Ustawa o odnawialnych źródłach energii zawiera unormowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej, nie wyłącza jednak stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że ustawa o odnawialnych źródłach energii nie reguluje odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, który wyłączałby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawiera jedynie pewne unormowania szczególne, m.in. odnośnie zakresu danych dotyczących aukcji publikowanych w BIP.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, iż wnioskowane dane posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z tego względu wniosek skarżącej z [...] stycznia 2017 r. powinien zostać rozpatrzony w trybie tej ustawy.
Sąd jednocześnie wskazał, że powyższe nie oznacza, iż po stronie organu istnieje obowiązek udostępnienia żądanych informacji. Prawo do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji stwierdzenia, że w odniesieniu do wnioskowanych danych zaistniały przesłanki wymienione w tych przepisach, wyłączające dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd podał, że gdy organ nie dysponuje żądanymi informacjami publicznymi, powinien o tym w sposób jednoznaczny poinformować wnioskodawcę (w piśmie z [...] stycznia 2017 r. organ wskazał, iż fakt rozstrzygnięcia aukcji nie przesądza o wartości pomocy publicznej, bowiem podlega ona ustaleniu dopiero na etapie wypłaty środków pieniężnych podmiotom, które wygrały aukcję - co może wskazywać, że odnośnych danych nie posiadał). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są podmioty, które znajdują się w jej posiadaniu. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest więc określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Jeżeli adresat wniosku nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma.
Jednocześnie jednak organ powinien wyjaśnić przyczyny takiego stanu rzeczy. Zatem powiadomienie powinno zawierać wskazanie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz ewentualnie inne informacje (dane), które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy.
Konkludując Sąd stwierdził, że w dacie wniesienia wniosku przez skarżącą, jak i w dacie wyrokowania, Prezes URE pozostawał w bezczynności względem wniosku z [...] stycznia 2017 r., co obligowało Sąd do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny przewidzianej art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś skarżąca nie wnioskowała o zastosowanie względem organu tego środka dyscyplinującego.
Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organ złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie ww. wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przewidzianych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p. w zw. z art. 79 ust. 1 i 3, art. 81 ust. 5-8 u.o.z.e., przez ich błędną wykładnię i uznanie informacji, których udostępnienia ubiega się skarżąca, a przepisy ustawy o odnawianych źródłach energii nie nakazują ich udostępnienia, za informacje publiczną, a w konsekwencji stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy informacje, których udostępnienia żąda skarżąca, a przepisy ustawy o odnawialnych źródłach energii nie zobowiązują organu do ich udostępnienia, nie są informacją publiczną zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, więc organ nie miał obowiązku udostępnienia tych informacji, bądź wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia;
art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 79 ust. 1 i 3, art. 81 ust. 2, art. 5-8 u.o.z.e., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy ustawy o odnawialnych źródłach energii nie stanowią przepisów szczególnych w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co spowodowało w konsekwencji uznanie, że informacje, o których udostępnienie ubiega się skarżąca powinny być udostępnione na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nakazanie organowi rozpoznanie wniosku skarżącej w tym trybie, podczas gdy ww. przepisy ustawy o odnawialnych źródłach energii stanowią przepisy szczególne w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust 2 tej ustawy, więc organ był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej w kontekście treści przepisów ustawy o odnawialnych źródłach energii, a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
3) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 81 ust. 2 u.o.z.e., przez ich niezastosowanie i stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do rozpoznania przedmiotowego wniosku, podczas gdy skarżąca miała możliwość dostępu do informacji dotyczących aukcji OZE w zakresie w jakim przepisy ustawy o odnawialnych źródłach energii zobowiązują organ do ich publikacji na stronie internetowej Urzędu Regulacji Energetyki, o czym została poinformowana w piśmie z [...] stycznia 2017 r., a więc organ nie miał obowiązku udostępniać tych informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż są one dostępne w przestrzeni publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, przy czym autor skargi kasacyjnej nie jest konsekwentny w ich formułowaniu. Z jednej bowiem strony kwestionuje zaliczenie wnioskowanej informacji do kategorii informacji publicznej, z drugiej natomiast wskazuje na szczególny tryb dostępu do wnioskowanej informacji wynikający z przepisów ustawy o odnawialnych źródłach energii, co zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć zatem należy, że powyższy przepis zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów ustawy w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Zawsze jednak chodzi o dostęp do informacji publicznej, tylko w trybie różnych aktów prawnych.
Jak wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o odnawialnych źródłach energii dotyczy on dostosowania przyjętych w Polsce rozwiązań prawych do standardów prawodawczych rynku energii odnawialnej obowiązujących w innych wiodących krajach UE i ma na celu m.in. zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego i ochrony środowiska, racjonalne wykorzystanie odnawialnych źródeł energii, kształtowanie mechanizmów i instrumentów wspierających wytwarzanie energii elektrycznej, ciepła lub chłodu, lub biogazu rolniczego w instalacjach odnawialnego źródła energii, wypracowanie optymalnego i zrównoważonego zaopatrzenia w energię odbiorców końcowych.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Sprawą publiczną jest zaś sprawa mająca znaczenie dla większej ilości osób i grup obywateli oraz dla funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 918/14). Zgodzić się należy z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażona w wyroku z 7 grudnia 2016 r., I OSK 462/15, że ochrona środowiska oraz polityka energetyczna stanowią niewątpliwie sprawy mające znaczenie dla większej liczby osób i grup obywateli. Przesądza o tym już art. 5 Konstytucji RP. Ochrona środowiska jest w nim wprost określona jako obowiązek Rzeczypospolitej Polskiej, zaś polityka energetyczna służy zapewnieniu bezpieczeństwa obywateli, o którym mowa w tym przepisie. Ochrona środowiska oraz bezpieczeństwo (w tym bezpieczeństwo energetyczne) mogą przy tym w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP uzasadniać wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, co potwierdza ich znaczenie publiczne.
Dodatkowo zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Wprost publiczny charakter sprawy ochrony środowiska potwierdza ustrojodawca w art. 74 Konstytucji RP. Stanowi on w ust. 1, że władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ustęp 2 tego przepisu ustawy zasadniczej jednoznacznie wskazuje, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Z kolei ustęp 3 art. 74 Konstytucji RP, określa, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Wreszcie w myśl art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Nie można również tracić z pola widzenia, że w myśl art. 86 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że informacje istotne z perspektywy ochrony środowiska i bezpieczeństwa energetycznego stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do tego rodzaju informacji należy zaliczyć informacje żądane w rozpoznawanej sprawie od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Wybór podmiotów, które uzyskają wsparcie (pomoc publiczną) w związku z wytwarzaniem i sprzedażą energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii nie stanowi wyłącznie sprawy indywidualnej tych podmiotów, skoro poznanie informacji o nich rzutuje na ocenę działań organu administracji i podmiotów wykonujących zadania publiczne z zakresu ochrony środowiska i bezpieczeństwa energetycznego, co jest objęte publicznym zainteresowaniem (stanowi sprawę publiczną). Informacje te zostały pozyskane i zebrane w ramach wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa URE i określone podmioty, przy czym podkreślenia wymaga, że informacje te dotyczą aukcji już przeprowadzonej i zakończonej, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.
Lista podmiotów uczestniczących w aukcji na sprzedaż energii [...] grudnia 2016 r. stanowiła podstawę realizacji zadań organu prawem przewidzianych w art. 73 ust. 1 i 2 u.o.z.e. Stosownie do tych przepisów Prezes URE ogłasza, organizuje i przeprowadza aukcje na sprzedaż energii elektrycznej wytworzonej w instalacjach odnawialnego źródła energii i wprowadzonej do sieci nie rzadziej niż raz do roku. W ramach realizacji tych zadań mieści się także wykaz projektów, które uzyskały status "wygrany", a więc tych, dla których wynik aukcji był pozytywny wraz z cenami aukcyjnymi i zgłoszonymi wolumenami produkcji energii elektrycznej. Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie nie wnioskowano o udostępnienie wszystkich złożonych ofert, a tylko o udostępnienie określonych danych o ofertach, które aukcje wygrały. W aukcji konkuruje się o uzyskanie wsparcia (pomocy publicznej) w związku z wytwarzaniem i sprzedażą energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii.
Wsparcie realizowane jest albo w formie zakupu energii przez sprzedawcę zobowiązanego po określonej cenie, albo w formie pokrycia ujemnego salda przez operatora rozliczeń energii odnawialnej. Wprawdzie Prezes URE nigdy nie kupuje energii od wytwórcy, który wygrał aukcję, gdyż obowiązki związane z dokonaniem transakcji finansowych wynikające z rozstrzygnięcia aukcji ciążą z mocy ustawy na sprzedawcy zobowiązanym i na operatorze rozliczeń energii odnawialnej, to jednak organ przeprowadza aukcję wyłaniającą podmiot lub podmioty uprawnione do otrzymania pomocy publicznej. Ogłoszenie o wynikach aukcji dokonane przez Prezesa URE wywołuje doniosłe skutki prawne, gdyż kreuje prawo zwycięskiego wytwórcy (wytwórców) do uzyskania wsparcia (pomocy publicznej) w związku z wytwarzaniem energii objętej ofertą. Tego rodzaju działania należy niewątpliwie zaliczyć do domeny publicznej. I nie jest uprawnione, jak czyni to skarżący kasacyjnie, porównywanie żądanych informacji do wniosków o wydanie świadectwa pochodzenia energii, gdyż świadectwa pochodzenia, które mogą być wykorzystane w ramach aukcyjnego systemu wsparcia są wydawane na etapie wcześniejszym.
Określony wytwórca, który dysponuje świadectwem pochodzenia, czyli taki, który już korzystał z systemu wsparcia w ramach dotychczasowego systemu i "przechodzi" do systemu aukcyjnego, chcąc przystąpić do aukcji, składa jedynie deklarację przystąpienia do aukcji, nie musi natomiast występować o wydanie zaświadczenia o dopuszczeniu do aukcji. Zaświadczenia takie są wydawane nowym wytwórcom, którzy dopiero rozpoczną wytwarzanie energii w instalacjach odnawialnych źródeł energii. Oferta złożona przez uczestnika aukcji, a zwłaszcza informacje związane z ofertami zwycięskimi, to już kolejny etap procedury związanej z pozyskaniem energii elektrycznej.
Nadto należy dostrzec, że podmioty ubiegające się o wsparcie w związku z wytworzeniem energii elektrycznej w danej instalacji odnawialnego źródła energii nie działają w indywidualnym interesie, lecz biorą udział w wypełnianiu zadań publicznych związanych z realizacją polityki energetycznej państwa. Dane zawarte w ofertach złożonych w ramach aukcyjnego systemu wsparcia stanowią podstawę do wyłonienia podmiotów, które w ramach realizacji tej polityki będą jednocześnie korzystać z pomocy publicznej.
Jeżeli natomiast organ uważa, że wnioskowane dane zawarte w ofertach, które aukcje wygrały, mogą korzystać z tajemnicy przedsiębiorcy, to ma możliwość odmówić ich udostępnienia w formie decyzji, na co wskazał Sąd pierwszej instancji.
Nie jest natomiast właściwą odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji z powołaniem się na odrębny tryb dostępu przewidziany w ustawie o odnawialnych źródłach energii. W istocie ustawa o odnawialnych źródłach energii określa obowiązki informacyjne Prezesa URE związane z przeprowadzeniem aukcji. Obowiązki te są jednak ograniczone przedmiotowo i podmiotowo. Zgodnie z ust. 2 art. 81 u.o.z.e. Prezes URE niezwłocznie po zamknięciu aukcji podaje do publicznej wiadomości na swojej stronie internetowej informacje o wynikach aukcji, w tym o wytwórcach, których oferty wygrały aukcję, natomiast w myśl ust. 5 informuje o wynikach akcji wytwórców, których oferty wygrały aukcję. Informacja, o której mowa w ust. 5 powinna zostać przekazana wytwórcom w inny sposób niż określony w ust. 2, a zatem ma być do nich indywidualnie adresowana. Informacje zawierające dane wytwórców energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, których oferty wygrały aukcję, oraz dane dotyczące ilości i ceny skorygowanej energii elektrycznej wytworzonej z odnawialnych źródeł energii, Prezes URE, niezwłocznie po zakończeniu aukcji, przekazuje sprzedawcy zobowiązanemu lub/oraz operatorowi rozliczeń energii odnawialnej (art. 81 ust. 6 u.o.z.e.).
O wynikach aukcji Prezes URE informuje również ministra właściwego do spraw energii (ust. 7), a zakres tej informacji wynika z art. 81 ust. 8 u.o.z.e. Powyższe unormowania wskazują, że określone w ustawie o odnawialnych źródłach energii obowiązki informacyjne Prezesa URE odnoszą się do zwycięskich podmiotów biorących udział w aukcji czy też dotyczą podmiotów zaangażowanych w jakikolwiek sposób w proces redystrybucji energii elektrycznej pochodzącej z odnawialnych źródeł energii. Przekazywane są dane będące niezbędnymi do realizacji wyników aukcji. Zasadne jest jednak stanowisko Sądu pierwszej instancji, że regulacje art. 81 u.o.z.e. nie wyłączają wnioskowanych danych spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, i tym samym spod kategorii informacji publicznej. Jak wskazano powyżej wnioskowane dane należy zakwalifikować jako informacje publiczne, a skoro ustawa o odnawialnych źródłach energii nie reguluje szczególnego trybu ich udostępniania, to zastosowanie znajduje ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Uregulowania, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., można podzielić na ustawy ograniczające dostęp do informacji publicznej ze względu na szczególny rodzaj chronionych przez nie dóbr oraz ustawy, które nieraz bardzo szczegółowo i obszernie, ale odmiennie niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulują dostęp do określonego rodzaju informacji. Ustawę o odnawialnych źródłach energii należy zaliczyć do drugiej grupy. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że w przypadku kolizji ustaw należy mieć na względzie szczególny charakter ustawy o dostępie do informacji publicznej i związany z tym obowiązek traktowania wyjątków od tej ustawy w sposób ścisły. Tam gdzie dana sprawa jest uregulowana tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są tylko uzupełniająco, w drugim stanowią wyłączną regulacje prawną w danym zakresie (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13).
Określony w ustawie o odnawialnych źródłach energii urzędowy sposób upublicznienia niektórych informacji publicznych, nie wyłącza jednak prawa do uzyskania informacji publicznych w tym, ani w szerszym zakresie przez inne podmioty na wniosek (por. wyrok NSA z 21 września 2012 r., I OSK 1393/12). Przepis art. 81 u.o.z.e. ma jedynie charakter szczególny i uzupełniający w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego też wniosek z [...] stycznia 2017 r. [...] Sp. z o.o. powinien zostać rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z tak określonego obowiązku nie zwalnia organu zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że część wnioskowanej informacji funkcjonuje w obiegu publicznym, gdyż jest udostępniona na stronie internetowej URE i wnioskująca o ich udostępnienie Spółka miała zapewniony dostęp do tej informacji.
Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z przepisu tego wynika zatem, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, jeżeli została ona ujawniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium.
Zamieszczenie zatem żądanych przez wnioskodawcę informacji na zwykłej stronie internetowej podmiotu zobowiązanego nie zwalnia go z obowiązku udzielenia informacji publicznej na wniosek. W postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie jest dopuszczalne odsyłanie wnioskodawcy do danych zamieszczonych na stronie internetowej podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, która nie jest stroną Biuletynu Informacji Publicznej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 736/12). Tylko bowiem informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 u.d.i.p., są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do Internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony.
O obowiązku udostępnienia informacji publicznej nieopublikowanej w Biuletynie, a będącej na stronie internetowej, przesądza nie dostęp do Internetu, ale niepublikowanie w Biuletynie (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r., I OSK 34/14).
Dodatkowo zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie formułując trzeci zarzut i wskazując na możliwość dostępu do części wnioskowanej informacje, poza podaniem adresu strony internetowej nie określił, które z informacji, o udostępnienie których wnioskowano, na tej stronie się znajdują.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.