Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 254/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. P. na uchwałę Rady Gminy Szydłowo z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXII/173/12 w przedmiocie zbycia nieruchomości.
W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: w dniu 28 grudnia 2012r. Rada Gminy Szydłowo podjęła uchwałę Nr XXII/173/12 w sprawie zbycia nieruchomości.
Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł T. P. zarzucając naruszenie prawa, naruszenie jego interesu prawnego i interesu prawnego jego wyborców. Wskazał, że sprzedaż żwirowni jako jedynej w gminie spowoduje, że znaczna część mieszkańców z uwagi na duże koszty, które będą generowane przez transport z innych daleko oddalonych żwirowni, zaniecha wykonywania remontów budynków. Natomiast konsekwencją nie wykonywania okresowych i niezbędnych remontów będzie zagrożenie zdrowia i życia. W ocenie skarżącego przy podejmowaniu uchwały Rada naruszyła ponadto art. 7, 8 i 9 K.p.a. Skarżący zwrócił uwagę, że przy podjęciu uchwały Rada Gminy, na wniosek Wójta Gminy, całkowicie pominęła potrzeby miejscowego społeczeństwa, które jest biedne i nie będzie go stać na zakup żwiru z odległej o ok. 50 km najbliższej żwirowni ze względu na wysoki koszt transportu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na ogólnikowe zarzuty skargi, przez co uniemożliwiają merytoryczną polemikę z nimi.
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 254/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. Sąd podkreślił przy tym, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem.
Wobec tego każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą. Zatem nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący nie wykazał, by wyrażenie przez radę gminy uchwałą zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu wpłynęło na jego własną, indywidualną sytuację prawną, doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień wynikających z przepisów prawa albo spowodowało nałożenie na niego jakichkolwiek obowiązków. Zdaniem Sądu bowiem uchwała zezwalająca na zbycie nieruchomości gminnej w drodze przetargu nie narusza interesu prawnego podmiotu, który zamierza w przyszłości nabywać żwir wydobywany na działce będącej przedmiotem sprzedaży. Również okoliczności podnoszone przez skarżącego, że mieszkańcy będą zmuszeni do kupowania żwiru w innych miejscowościach ponosząc przy tym znaczne koszty transportu, nie uzasadnia przyznania mu uprawnienia do zaskarżenia uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości do sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej, to merytoryczne zarzuty skargi nie mogły zostać zbadane.
Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjna złożył T. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- a) art. 101. ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Szydłowo z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXII/173/12, nie narusza interesu prawnego, ani uprawnień skarżącego,
- b) art. 23 ust. 1 powołanej ustawy poprzez jego niezastosowanie, co poskutkowało stwierdzeniem braku interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Szydłowo z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXII/173/12;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 i z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Szydłowo z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXII/173/12.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący oparł skargę na swoim indywidualnym interesie jako mieszkańca miejscowości S. oraz na swoim interesie jako radnego – przedstawiciela mieszkańców swojego okręgu wyborczego, którzy zostaną poszkodowani wskutek podjęcia i zrealizowania zaskarżonej uchwały. Wskazano, że legitymację skargową skarżącego należy wyprowadzić ze wspólnotowego charakteru gminy, której jest członkiem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.
Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnienie wynikające z powołanego przepisu nie ma zatem charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1761/12).
Oznacza to, że legitymacja do wniesienia skargi przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie.
Stwierdzić zatem należy, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie było przede wszystkim zbadanie legitymacji procesowej skarżącego przez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wypełnił ten obowiązek – zbadał legitymację skargową skarżącego, po czym doszedł do wniosku, że nie przysługuje mu ona w zaskarżeniu niniejszej uchwały, a następnie przeprowadził prawidłowy wywód co do podstaw prawnych i faktycznych oraz wyjaśnił swoje stanowisko wyczerpująco je uzasadniając.
Wobec tego za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 3 § 2 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga kasacyjna zarzuciła także zaskarżonemu wyrokowi naruszenie powołanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego, ani uprawnień skarżącego. Zarzuciła też naruszenie art. 23 ust. 1 tej ustawy, poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem, radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Zaznaczyć przy tym należy, że pełnienie funkcji radnego nie pozbawia obywatela możliwości zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie.
W niniejszej sprawie skargę na uchwałę Rady Gminy Szydłowo z dnia 28 grudnia 2010 r. T. P. wniósł jako radny Gminy Szydłowo, a nie jako osoba prywatna. Wykazując swoją legitymację skargową podał, że zaskarżona uchwała pomija potrzeby miejscowego społeczeństwa, które jest biedne i nie będzie go stać na zakup żwiru z innej odległej żwirowni. Wskazał zatem na naruszenie interesu ogólnego, którego rzecznikiem chce być, gdy tymczasem przesłanką skargi na uchwałę rady gminy powinno być naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, o czym była już mowa powyżej. Radny nie jest bowiem wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli. Nie legitymuje go do tego powołany przepis art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Chcąc wnieść skargę na uchwałę rady gminy w imieniu mieszkańców, radny winien dysponować pisemnym upoważnieniem od każdego mieszkańca do dokonania tej czynności.
Stanowi o tym art. 101 ust. 2a powołanej ustawy, zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Radny nie może zatem samodzielnie, niejako "z urzędu" działać w tej kwestii w imieniu mieszkańców nawet w sytuacji, gdy uważa, że uchwała taka godzi w ich dobro.
Wobec tego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji miał rację w niniejszej sprawie uznając, że skarżący kasacyjnie jako radny nie miał legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Szydłowo z dnia 28 grudnia 2012 r. do sądu administracyjnego. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 23 ust. 1 oraz art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego radcy prawnemu, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do zasądzania kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 tej ustawy. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.