Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 maja 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 159/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę S.W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 listopada 2015 r. nr [..]w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że S.W. został zwolniony ze służby stałej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej w dniu 12 lutego 2013 r. Stosownie do zestawienia świadczeń pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby stałej w Straży Granicznej, sporządzonego w dniu 13 lutego 2013 r. wnioskodawca otrzymał ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe, tj.: za 2011 r. -40 dni, za 2012 r.- 40 dni, za 2013 r. - 40 dni.
W dniu 19 grudnia 2013 r. S.W., zwrócił się do Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, łącznie w wymiarze 40 dni, w związku z wejściem w życie w dniu 5 grudnia 2013 r. ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1351).
W związku z likwidacją Karpackiego Oddziału Straży Granicznej, wniosek przesłany został do następcy prawnego likwidowanej jednostki - Komendanta Śląsko - Małopolskiego Oddziału Straży Granicznej.
Komendant Śląsko - Małopolskiego Oddziału Straży Granicznej w [..] decyzją z dnia 24 września 2015 r. nr [..] na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej odmówił byłemu funkcjonariuszowi SG wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze łącznym 40 dni.
W uzasadnieniu organ wskazał, że z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1351). Zgodnie z powyższym aktem prawnym funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 przysługuje m.in. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3 (art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 1402 z późn.zm.). Wskazana zmiana ustawy o Straży Granicznej spowodowała zniesienie dotychczasowych ograniczeń przysługującego funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu za zaległy urlop wypoczynkowy i dodatkowy do ostatnich trzech lat i zobowiązanie tym samym pracodawcy do wypłaty ekwiwalentu za cały posiadany przez funkcjonariusza urlop zaległy wypoczynkowy i dodatkowy.
Organ wskazał, że ustawodawca nie zawarł w zmieniającym akcie prawnym przepisów nadających moc wsteczną ustawie lub jej części. W konsekwencji brak jest podstaw do wypłaty dodatkowych ekwiwalentów funkcjonariuszom zwolnionym ze służby przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o Straży Granicznej. Organ podniósł, że w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z retroaktywnym działaniem prawa, ale z retrospektywnością prawa.
Mając na względzie brak normy rozciągającej stosowanie art. 118 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, również do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej organ stwierdził, że nie ma podstaw do wypłaty ww. funkcjonariuszom dodatkowego ekwiwalentu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S.W..
Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 19 listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu KGSG wskazał, że norma prawna ma zastosowanie do tych czynów, stosunków, czy zdarzeń, które powstają od momentu jej wejścia w życie. Ustawodawca mógł więc zadecydować, że od chwili wejścia w życie należy ją stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa.
Tymczasem ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1351) nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie.
Skoro S.W. nie nabył prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za rok 2010 pod rządami starych przepisów (art. 118 ustawy o Straży Granicznej) to do końca czynności związanych z realizacją zgłoszonego roszczenia jest poddany działaniu starych przepisów.
Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 listopada 2015 r. stała się przedmiotem skargi S.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw nie zawiera przepisów przejściowych. Ustawa ta nie przewiduje, że przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu nadanym art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. znajduje zastosowanie do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed wejściem w życie tego aktu prawnego. W świetle powyższego, organ nie miał podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w nowym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 27 września 2013 r., jak domagał się tego wnioskodawca. S.W. zwolniony został bowiem ze służby w Straży Granicznej przed wejściem w życie ustawy zmieniającej ustawę o Straży Granicznej.
Sąd podzielił stanowisko organu, że w oparciu o ten przepis wniosek S.W. nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Wnioskodawca nie kwestionował zaś w tym wniosku z dnia 19 grudnia 2013 r. prawidłowości wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu za lata 2011-2013, które otrzymał w związku ze zwolnieniem ze służby.
Dalej Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jeżeli funkcjonariusz nie nabył określonego uprawnienia w chwili zwalniania go ze służby, to co do zasady nie przysługuje mu ono również później, nawet w razie wystąpienia następnie korzystnej zmiany stanu prawnego (v. wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1537/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1975/15). Jedyny wyjątek od powyższej zasady dotyczy przypadku, gdy ustawodawca wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości ustanowi przepis przyznający określonemu podmiotowi retroaktywnie dodatkowe uprawnienie.
Przełamanie zakazu retroakcji odnosi się wyłącznie do przypadków szczególnych i nie może być domniemywane. W szczególności prosta nowelizacja przepisów w żadnej mierze nie wywołuje skutku ex tunc, gdyż nowe uregulowanie, co do zasady, oddziałuje jedynie na przyszłość. Organ słusznie podkreślił, iż wola prawodawcy w tym względzie jest czytelna.
Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 w nowym brzmieniu oraz przyjął, iż powołany przepis nie daje podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony.
Sąd I instancji podkreślił również, że kwestia zgodności przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia wnioskodawcy ze służby z przepisami Konstytucji RP, jak też zastosowanie art. 7 dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. U. UE. L. 03.299.9) nie były przedmiotem rozważań i oceny organu I instancji w decyzji z dnia 24 września 2015 r. Stąd też nieodniesienie się przez organ II instancji do kwestii, które nie były przedmiotem badania i oceny organu I instancji nie stanowi naruszenia prawa procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji jedynie na fakt wypłaty S.W. ekwiwalentu pieniężnego za ostatnie trzy lata przed zwolnieniem ze służby w SG, co nastąpiło na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym na dzień zwolnienia ze służby.
Samo zawarcie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zdania o tym, że zwolniony funkcjonariusz nie nabył prawa do ekwiwalentu za rok 2010 pod rządami przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie przez organ z urzędu – w sprawie z wniosku strony z dnia 19 grudnia 2013 r. – kwestii, które nie były przedmiotem rozpatrywania i rozstrzygania.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył S.W., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej, w brzemieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013r. poz. 1351) - zwanej dalej "u.o.s.g.", poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo że przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, a następnie poprzez niedokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), albo ewentualnie: art. 118 ust. 1 pkt 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej, w brzemieniu nadanym po wejściu w życie ustawy z dnia 27 września 2013r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013r. poz. 1351), poprzez jego zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, podczas gdy zastosowanie znajdował ten przepis sprzed nowelizacji;
2) art. 7 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U.UE.L.2003.299.9), poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo że przepis ten jest bezpośrednio skuteczny i ma pierwszeństwo przed u.o.s.g. (w starym i nowym brzemieniu) i ma zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. i 134 § 1 P.p.s.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. - polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, a także nieskonfrontowanie tych zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem ll instancji przepisów art. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, w brzemieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych oraz art. 7 dyrektywy.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 P.p.s.a. nie występowała.
Wedle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego.
Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie.
W niespornie ustalonym stanie faktycznym spór prawny w sprawie prowadzony był tylko w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie jej istota sprowadza się do wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, będącego podstawą materialnoprawną decyzji dotyczącej skarżącego, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie trzy lata". Przepis ten stanowił, że "funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata".
Przy dokonywaniu wykładni tego przepisu nie bez znaczenia jest fakt, że w zakresie przedmiotowym tożsamą regulację zawierał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który stanowił, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Przy czym Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 orzekł, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten w części uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny utracił moc z dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego (w Dz. U. z 2010 r., nr 34, poz. 190), czyli z dniem 8 marca 2010 r. Pełny tekst wyroku, wraz z uzasadnieniem, został zamieszczony w OTK-A z 2010 r., nr 2, poz.
14. Trybunał uznał za niekonstytucyjne trzyletnie ograniczenie możliwości wypłaty zwalnianym policjantom ekwiwalentu pieniężnego będącego należnością za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby. Jednocześnie Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku przedstawił poglądy na temat interpretacji art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, że "prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Prawo do rocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi zatem konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla istotnej tu sytuacji, których wystąpienie pozwalałyby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub – z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie jego niewykorzystania) – rekompensaty pieniężnej. Policjanci, którzy mieli niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby mają prawo do żądania na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego jedynie za ostatnie 3 lata kalendarzowe (art. 114 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o Policji) budzi wątpliwości także z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej".
Jednocześnie zauważyć należy, iż w omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do kwestii przedawnienia roszczeń. Stwierdził, że "Kwestią odmienną, pozostającą poza granicami zaskarżenia – a zatem poza sferą orzekania Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie – jest ocena konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym – kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń". Oznacza to, że kwestia ta może zostać uregulowana w ramach przepisów o przedawnieniu roszczeń.
Wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego skutkowało zmianą z dniem 5 grudnia 2013 r. brzmienia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji dokonaną w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Przepis ten otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wskazać należy, iż wprawdzie przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, w tym co do kwestii jego zgodności z art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, to jednak ustawodawca dostrzegł, że dla zapewnienia pełnej spójności systemu prawa niezbędna jest nowelizacja przepisów tych aktów normatywnych, które zawierały analogiczną cenzurę czasową, jak ta zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny – w tym art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. W uzasadnieniu do projektu powołanej wyżej ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw podano m.in., że projektowana ustawa zmierza do zapewnienia zgodności rozwiązań dotyczących służb mundurowych przyjętych w prawie krajowym z gwarancjami wynikającymi z przepisów prawa europejskiego.
W konsekwencji przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej na podstawie art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, z dniem 5 grudnia 2013 r. otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3:". Oznacza to, że z przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej usunięto ograniczenia w zakresie uprawnienia funkcjonariusza Straży Granicznej m.in. do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe wyłącznie za trzy lata.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej, która zakresowo obejmuje m.in. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności tej normy w określonej części i derogował w części wskazany przepis ustawy o Policji, w którym jest ona zamieszczona, to jednak spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Niewątpliwie dotyczy to również wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w tej sprawie. Posłużenie się powyższymi zasadami interpretacyjnymi przy wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej jest niezbędne po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń.
W niniejszej sprawie powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć jako wskazówkę interpretacyjną w zakresie, w jakim Trybunał stwierdził, że przepis w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Prawo do corocznego płatnego urlopu – jako gwarantowane konstytucyjnie – nie może być arbitralnie ograniczone. Dotyczy to również prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop niewykorzystany, będącego prawem majątkowym, którego ograniczenie powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ostatnio powołany przepis Konstytucji nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla sytuacji poddanej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, których wystąpienie pozwalałoby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie niemożności jego wykorzystania) – rekompensaty pieniężnej.
Przede wszystkim zauważyć należy, iż oparcie się przez Sąd I instancji wyłącznie na językowej wykładni art. 118 ust.1 pkt 2 omawianej ustawy prowadzi do konkluzji, której nie można pogodzić z zasadą praworządności i zasadą sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP oraz określoną w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP zasadą dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów wypoczynkowych i urlopów dodatkowych. Tymczasem Sąd I instancji zaaprobował dokonaną przez organy Straży Granicznej wykładnię art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, przyjmując że przepis ten wyklucza możliwość wypłaty na rzecz skarżącego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe za okresy dłuższe niż ostatnie trzy lata.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając treść i motywy omówionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, takie rozumienie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie odpowiadało dyrektywie interpretacyjnej wykładni w zgodzie z Konstytucją RP, gdyż naruszało jej zasady określone w art. 66 ust. 2 i art. 2, co w odniesieniu do tożsamo brzmiącej normy zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stwierdził już Trybunał Konstytucyjny. Dokonując wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w ówczesnym brzmieniu należało zatem pominąć treść tego przepisu w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata".
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej uznał, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, co w rezultacie doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania. W tym stanie rzeczy, odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe.
Naruszenie przepisu prawa materialnego pozwalało na zastosowanie w sprawie art. 188 P.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Omówione wyżej naruszenie prawa materialnego – art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, które dotyczy nie tylko zaskarżonego wyroku, ale i obu decyzji organów Straży Granicznej, uzasadnia nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej, ale i poprzedzającej ją decyzji– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Straży Granicznej uwzględnią wyrażoną w sprawie ocenę prawną powołanego przepisu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2015, poz. 1804).