Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2533/19

Uzasadnienie

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 1/19, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi K.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oddalono skargę.

Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją stanowiącą przedmiot kontroli Sądu I instancji utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w T. Nr [...] z dnia [...] września 2018 r., którą odmówiono K.M. (dalej "skarżący") przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z powodu posiadania domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby, na uzyskanie którego otrzymał pomoc finansową.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie podzielił ustalenia faktyczne i prawne dokonane przed organem I instancji. Potwierdził, że właściwy organ Policji zabezpieczył potrzeby mieszkaniowe skarżącego poprzez przyznanie i wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego, położonego w miejscowości R. Ten fakt stanowi przesłankę odmowy przydziału lokalu mieszkalnego z zasobów Policji a także przesłankę odmowy zastępczej jego formy, jaką jest przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że skarżącego, pełniącego służbę w Komendzie Powiatowej Policji w T., przeniesiono do Posterunku Policji w L. Odbyło się to w obrębie miejscowości pobliskiej względem R., w którym skarżący posiada dom. Miejscowość R. znajduje się bowiem w odległości 4 km od T. i czas dojazdu na tej trasie publicznymi środkami transportu zbiorowego trwa 5 minut oraz w odległości ok. 30 km od L. Ze względu na fakt, że nie ma bezpośredniego połączenia na trasie R.-L., możliwy jest dojazd z przesiadką, przez T. Czas dojazdu z T. do L. wynosi zaś od 19 do 26 min. Zatem łączny czas na trasie R.-L. nie przekracza jednej godziny, a tym samym dwóch godzin w obie strony.

Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wskazał, że posiadanie przez skarżącego domu jednorodzinnego położonego w R., wykazywane było w składanych przez niego w latach 2001 - 2009 oświadczeniach mieszkaniowych, stanowiących podstawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skarżący wskazywał bowiem, że zamieszkuje w domu położonym w miejscowości R., stanowiącym jego własność, do którego posiada tytuł prawny na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1998 r. i ten fakt stanowił podstawę przyznawania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont domu. Dom ten, zarówno w chwili zakupu z otrzymanej pomocy finansowej, jak i obecnie, jest zgodny z normami zaludnienia. Jego powierzchnia mieszkalna wynosi 48 m2, a funkcjonariusz posiada uprawnienia do 3 norm zaludnienia (przyjmując obecnie po 1 normie przysługującej policjantowi, jego żonie i synowi), zatem do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 21 m2 do 30 m2. Miejscowość R. jest natomiast miejscowością pobliską względem obecnego miejsca pełnienia służby (PP w L.), jak i poprzedniego (KPP w T.).

Komendant Wojewódzki wskazał, że z oświadczeń mieszkaniowych skarżącego składanych w celu uzyskania równoważnika na remont lokalu mieszkalnego wynika nie tylko bezsporny fakt zamieszkiwania skarżącego w domu, na uzyskanie którego otrzymał pomoc finansową, ale także fakt nadawania się tego domu do zamieszkiwanie (nie miały wówczas znaczenia wady konstrukcyjne budynku, o których mowa w odwołaniu skarżącego). Natomiast podstawę przyznania równoważnika za remont lokalu stanowi fakt zajmowania lokalu mieszkalnego/domu, do którego funkcjonariusz lub członkowie rodziny wskazani w art. 89 ustawy o Policji posiadają tytuł prawny. Tym samym, odmowa przyznania funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest zasadna i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zakwestionowano przede wszystkim, by skarżący był właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, nadającej się do zamieszkania, w sytuacji, gdy nieruchomość ta nie spełnia warunków budowlanych umożliwiających ewentualne bezpieczne zajmowanie lokalu. Nadto, zdaniem skarżącego, organy pominęły istotną okoliczności, mianowicie jego przeniesienie do innej jednostki na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] sierpnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za niezasadną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej P.p.s.a).

Sąd uznał za niesporne w sprawie posiadanie przez skarżącego domu jednorodzinnego w R., to jest w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby oraz uzyskanie przez skarżącego pomocy finansowej na zakup tego domu.

Następnie dokonał analizy stanu prawnego sprawy. Wskazał art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stwierdził, że prawo to może być zrealizowane przez przydzielenie lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. W sytuacji braku zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych policjant może ubiegać się o pomoc finansową na ich zaspokojenie, a do czasu uzyskania lokalu mieszkalnego otrzymuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Sąd przytoczył w całości brzmienie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Powołał się na definicję legalną użytego w przepisie tym pojęcia "miejscowość pobliska" zamieszczoną w art. 88 ust. 4 ww. ustawy. Przywołał także § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Na podstawie przytoczonych przepisów Sąd uznał, że obowiązkiem organów Policji jest zapewnienie policjantowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Sąd wskazał, że ustawowe uprawnienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta może być zrealizowane przez przyznanie odpowiedniego lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej o przydziale, a w braku takiego przydziału policjant nabywa – co do zasady – prawo do świadczeń pieniężnych stanowiących zastępcze formy realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego, do jakich należy przede wszystkim prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Sąd stwierdził, że o uprawnieniu do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można mówić dopiero wtedy, kiedy funkcjonariusz Policji udokumentuje, że spełnienia wszystkie wymagane do tego przesłanki.

Przechodząc do negatywnych przesłanek prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, Sąd wskazał § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., zgodnie z którym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości.

Dokonując wykładni § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Sąd zauważył, że wydano go na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, zatem nie może być interpretowany w oderwaniu od norm ustawowych zawartych w rozdziale 8 ustawy o Policji. Z regulacji tam przedstawionych wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji).

Natomiast skarżący posiada dom jednorodzinny położony w Rogóźnie, to jest w miejscowości bezspornie pobliskiej względem obecnego miejsca pełnienia służby w Posterunku Policji w L., jak i poprzedniego, w Komendzie Powiatowej Policji w T. Zdaniem Sądu, w przypadku, gdy uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten musi być spełniony także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Stąd funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji).

Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy o Policji). W następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika.

Powracając do ustalonego w sprawie stanu faktycznego uznanego za bezsporny, Sąd stwierdził, że skoro skarżący jest właścicielem domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, na zakup wskazanego domu otrzymał już w przeszłości pomoc finansową, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu z art. 88 ustawy o Policji. Oznacza to, że skarżącemu nie przysługuje także uprawnienie do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Z tego względu organ zobowiązany był wydać decyzję negatywną o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Dokonując oceny składanych przez skarżącego od 2001 r. do 2009 r. oświadczeń mieszkaniowych stanowiących podstawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, Sąd stwierdził, że z oświadczeń tych wynikało zamieszkiwanie przez skarżącego w domu, na uzyskanie którego otrzymał pomoc finansową. Oświadczenia zawierające informację, że policjant zamieszkuje w tym właśnie domu, stanowiły podstawę przyznawania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont domu. W świetle powyższych dowodów i dokonanych ustaleń Sąd uznał zarzut skarżącego, że z bliżej nieokreślonych przepisów prawa budowlanego przedmiotowy dom jednorodzinny nie nadaje się do zamieszkania, jako zarzut niepoparty żadnym dowodem.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono zarówno naruszenia procesowe, jak i prawnomaterialne, nie rozróżniając jednak tych zarzutów ze względu na ich odrębne podstawy kasacyjne.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji uchybił następującym przepisom:

1. 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co polegać miało na bezzasadnym oddaleniu skargi w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, pomimo tego że w sprawie nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz nie zostały podjęte wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
2. 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, co z kolei uniemożliwia jego kontrolę instancyjną;
3. 3. art. 92 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 97 ust. 5, art. 88, art. 89 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, skutkujące odmową przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;
4. 4. § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013r., poz. 1170 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie tychże przepisów skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji;
5. 5. § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, poprzez pominięcia istotnej okoliczności, a mianowicie faktu, że skarżący kasacyjnie został przeniesiony do innej miejscowości z urzędu na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] sierpnia 2016 r.;
6. 6. § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów poprzez błędne zastosowanie tychże przepisów skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji;
7. 7. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez niedokonanie pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego polegającego na błędnym uznaniu, że skarżący kasacyjnie jest właścicielem nieruchomości nadającej się do zamieszkania, położonej w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby w innej miejscowości tj. w R.;
8. 8. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nie znajdujących oparcia w zgromadzonych dowodach, a mianowicie ustaleń jakoby skarżący kasacyjnie był właścicielem nieruchomości nadającej się do zamieszkania, położonej w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby tj. w R.; w sytuacji, kiedy nieruchomość ta nie spełnia warunków budowalnych umożlwiających ewentualne bezpieczne zajmowanie rzeczonego lokalu;
9. 9. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, w szczególności przekroczenia granic uznania administracyjnego wynikającego z braku merytorycznego uzasadnienia odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w szczególności pominięcia istotnej okoliczności, a mianowicie faktu, że skarżący kasacyjnie został przeniesiony do innej jednostki na podstawie rozkazu personalnego nr 411/2016 Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] sierpnia 2016 r.;
10. 10. art. 86 K.p.a. poprzez niezastosowanie, co skutkowało brakiem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego;
11. 11. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie stanu faktycznego, przez co strona skarżąca została pozbawiona możliwości poznania toku rozumowania organu I instancji, a co za tym idzie - została pozbawiona możliwości obrony swoich praw;
12. 12. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu decyzji kompleksowego uzasadnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie precyzyjnego określenia odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a przedstawienie jedynie ogólnikowych argumentów;
13. 13. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił okoliczności mających znaczenie w sprawie, poprzez brak wskazania w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
14. 14. art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa;
15. 15. art. 35 i art. 36 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy w terminie przekraczającym ustawowe terminy do jej załatwienia oraz nie poinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. bez wskazania nowego terminu załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie dokonał żadnych czynności wyjaśniających lub sprawdzających, dotyczących informacji nt. stanu technicznego nieruchomości, a jak wynika z treści odwołania skarżącego, nieruchomość położona w Rogoźnie posiada wiele wad konstrukcyjnych, które to wady stwarzają niebezpieczeństwo dla potencjalnych jego mieszkańców. Dlatego też, przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w niej, skarżący kasacyjnie nie powinien być pozbawiony prawa do równoważnika, a wykładnia celowościowa przepisów, w oparciu o które organ przyznaje bądź odmawia przyznania równoważnika pieniężnego, prowadzi do takiego wniosku.

W ocenie skarżącego doszło do naruszenia przepisów postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, gdyż nie wzięto pod uwagę, że skarżący kasacyjnie został przeniesiony do służby w innej miejscowości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W sprawie nie występują - wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a. - przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu kontrola zaskarżonego wyroku dokonana została w wyznaczonych przez jej autora granicach. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się jednak nietrafne.

W pierwszej kolejności wymagał ustosunkowania się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

W powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach.

Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. CBOSA).

Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, według skarżącego kasacyjnie, miała polegać na uniemożliwieniu jego kontroli instancyjnej. Tak sformułowano ten zarzut w petitum skargi kasacyjnej. Natomiast w jej uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek odniesienia do przypisywanego Sądowi I instancji uchybienia i wyjaśnienia, w czym skarżący kasacyjnie upatruje brak możliwości kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tymczasem jednym ze szczególnych wymagań, jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej, obok przytoczenia podstaw kasacyjnych, jest ich uzasadnienie.

Przepisy ustawy procesowej nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Niewątpliwie jednak należy przyjąć, że zadaniem uzasadnienia jest wykazanie słuszności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zatem zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 27 lutego 2007r. sygn. akt I OSK 579/06, 26 listopada 2010r. sygn. akt II GSK 1031/09, publ. CBOSA).

Wymóg ten nie został jednak spełniony w przypadku zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., a rygoryzm formalny skierowany wobec skargi kasacyjnej, mający na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości dopuszczalnego zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie pozwala temu sądowi samodzielnie interpretować i uzupełniać przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Odnosząc się zatem do tak ogólnikowo określonego uchybienia Sądu I instancji, a więc wskazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił szczegółowy opis stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji oraz jednoznacznie przedstawił swoje stanowisko w zakresie każdego z zebranych dowodów. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, przedstawiony tok rozumowania Sądu I instancji w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych.

Przechodząc do dalszej analizy skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w przypadku skorzystania przez skarżącego kasacyjnie z obu podstaw, o których mowa w art. 174 P.p.s.a., co do zasady, jako pierwsze powinny zostać rozpoznane zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie, w ramach zarzutów procesowych, przedstawił wyłącznie przepisy procedury administracyjnej (poza wcześniej omówionym art. 141 § 4 P.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest jednak orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Rolą sądu administracyjnego rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia zgodności z prawem. Kontrola ta prowadzona jest na podstawie przepisów procesowych obowiązujących sądy administracyjne przez pryzmat przepisów ustaw procesowych obowiązujących orzekające organy. Te przepisy określają prawne wymogi odnoszące się do uzasadnienia decyzji administracyjnej, sposób ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia.

Dlatego, w ramach uchybień procesowych, zarzut kasacyjny kierowany być musi w stosunku do sądu, poprzez zakwestionowanie jego działania polegającego na niewłaściwym zastosowaniu bądź błędnej wykładni przepisów ww. ustawy procesowej lub ustrojowej, pozostającym w związku z uchybieniami po stronie organów.

Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. CBOSA i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95 uznać trzeba, że odniesienie się w skardze kasacyjnej wyłącznie do błędów organu bez powiązania ich z działaniem procesowym sądu administracyjnego, nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować skargi. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych zarzutów.

Ocena ta pozwala na stwierdzenie, że zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor kieruje zarzuty procesowe wprost przeciwko decyzji administracyjnej kontrolowanej przez Sąd I instancji i wyraźnie nawiązuje do błędów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego, a nie w postępowaniu sądowym. Nie tylko zatem w petitum skargi kasacyjnej, ale także w jej uzasadnieniu, brak nawiązania do działania Sądu I instancji, co zasadniczo uniemożliwia rozpoznanie takich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny działałby w tym przypadku jako pełnomocnik skarżącego kasacyjnie dokonując interpretacji i korekty jego skargi, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a.

Ponad powyższe stwierdzić należy, że procesowe zarzuty skargi kasacyjnej stanowią zasadniczo polemikę z dokonaną przez organy obu instancji ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje bowiem w zarzutach zamieszczonych w pkt 7, 8 i 9 ustaloną w postępowaniu administracyjnym okoliczność posiadania nadającego się do zamieszkania lokalu położonego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Są to jednak wyłącznie jego twierdzenia, które same w sobie nie mogą dowodzić wadliwości ustaleń i rozważań poczynionych przez organy. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w obu decyzjach zostały szczegółowo powołane, znajdują natomiast odzwierciedlenie w zgromadzonych i powołanych dowodach. Nie budzą żadnych zastrzeżeń co do ich prawidłowości w ramach przeprowadzanej kontroli. Z ustaleń tych wynika niezbicie, że skarżący kasacyjnie uzyskał prawo do pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość o powierzchni odpowiadającej przysługującym jemu i jego rodzinie normom, położonej w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby i zamieszkiwał tam bezspornie na przestrzeni co najmniej 9 lat.

W przedstawionym stanie faktycznym, przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji, nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż procedujące w sprawie organy Policji nie zbadały okoliczności czy dom, na którego zakup skarżący kasacyjnie otrzymał pomoc finansową, spełnia warunki do zamieszkania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w ramach prowadzonego postępowania, strona dysponuje uprawnieniem do podnoszenia wszelkich zastrzeżeń co do gromadzony w sprawie dowodów i może je zwalczać za pomocą wszelkich dostępnych przeciwdowodów. Takie uprawnienia przyznają jej bowiem przepisy art. 7, art. 10 czy art. 78 K.p.a. Jednakże działanie strony (obecnie skarżącego kasacyjnie) na etapie postępowania administracyjnego i przed Sądem I instancji miało charakter jedynie polemiki z ustaleniami dokonanymi przez organy. Strona powołująca się na określone okoliczności faktyczne lub kwestionująca walor i doniosłość już zgromadzonych w sprawie dowodów jest zobowiązana do przeciwstawienia im konkretnych przeciwdowodów lub odpowiednich wniosków dowodowych.

Przypomnieć trzeba, że po myśli art. 7 K.p.a., w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy, organy administracji działają nie tylko z urzędu ale również na wniosek strony. Zasada prawdy obiektywnej wymaga więc także od strony aktywności w dowodzeniu swoich racji.

Tymczasem po stronie skarżącego kasacyjnie nie dostrzega się takiej inicjatywy dowodowej. Nie przedstawił on organowi żadnego przeciwdowodu na okoliczność istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zakwestionował faktu uzyskania pomocy finansowej na zakup domu mieszkalnego, którego powierzchnia odpowiada normom mieszkaniowym. Nie zakwestionował położenia tego domu w miejscowości pobliskiej do miejscowości, w której pełnił, jak też obecnie pełni swoją służbę. Nie zakwestionował również faktu zamieszkiwania tam w latach 2001 -2009 i nie wykazał w co najmniej wiarygodny sposób, braku dalszego tam zamieszkiwania. Jak słusznie zauważa Sąd I instancji, powoływanie się na bliżej nieokreślone wady konstrukcyjne budynku, nota bene niestanowiące przeszkody w takim długim uprzednim okresie zamieszkiwania, jest niewiarygodne.

Natomiast pozbawiony jest całkowicie uzasadnienia zarzut przedstawiony w pkt 1, 10, 11, 13, 14. Sam fakt wymienienia norm prawnych, które skarżący kasacyjnie uważa za naruszone i powtórzenia ich brzmienia, bez wskazania na czym uchybienie to polegało, nie jest jeszcze uzasadnieniem podstawy skargi kasacyjnej.

Przy takiej konstrukcji skargi kasacyjnej niepodobna zarzucić Sądowi I instancji wadliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomina nadto, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej powołującego zarzuty procesowe było wykazanie, jaki skutek na wynik sprawy wywrzeć mogły dostrzeżone uchybienia proceduralne. Naruszenie przepisów prawa procesowego może być bowiem przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie wtedy, gdy ma charakter kwalifikowany, przez co rozumieć należy istotny wpływ tego naruszenia prawa na treść zaskarżonego orzeczenia. Zacytowanie treści przepisów procesowych nie zwalnia jej autora od głębszego wywodu w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny powinien uzyskać sformułowaną w skardze kasacyjnej informację, w czym upatruje się taki wpływ i dlaczego oceniony został jako istotny.

W analizowanej skardze kasacyjnej także ten wymóg ten nie został spełniony.

Konstrukcja ostatniego z zarzutów procesowych, dotyczącego naruszenia art. 35 i art. 36 K.p.a. również nie odpowiada wymogom formalnym skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 176 P.p.s.a.

Przepis art. 35 K.p.a. zbudowany jest z pięciu paragrafów. Każda z wymienionych jednostek redakcyjnych zawiera inną treść i stanowi odrębną normę. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów, ani tym bardziej domyślać się, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut w przypadku przepisów zbudowanych ze zróżnicowanych treści normatywnych. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie dostarcza niezbędnych, uzupełniających informacji, pozwalających na rozpoznanie jej niesprecyzowanych w sposób czytelny zarzutów, gdyż zasadniczo autor skargi kasacyjnej ograniczył się do przytoczenia brzmienia przepisów.

Przede wszystkim jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jego rola, jako sądu drugiej instancji, polega na sprawowaniu kontroli zgodności z prawem orzeczeń sądów pierwszej instancji. Kontroli tej dokonuje w konkretnej sprawie, której przedmiot wyznaczony jest wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Przedmiotem sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji była odmowa przyznania skarżącemu kasacyjnie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W sprawie tej Sąd I instancji nie zajmował się ani bezczynnością ani przewlekłością organu i nie wydał w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia. Sprawa bezczynności czy przewlekłości jest odrębną sprawą sądowoadministracyjną, którą można zainicjować wniesieniem skargi o odpowiedniej treści. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przewlekłości w działaniu organów administracji kierowane pod adresem sądu, który sprawy w tym przedmiocie nie rozstrzygał, nie mogą być traktowane jako skuteczne. Wymagałyby to od Naczelnego Sądu Administracyjnego badania zgodności z prawem działania organów administracji poza sprawą zakończoną wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, a taka rola nie została przypisana temu sądowi.

Wobec sformułowanych tak, jak zostało przedstawione zarzutów procesowych, trudno jest uznać, że skarżący kasacyjnie zdołał skutecznie podważyć stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i w pełni zaaprobowany przez Sąd I instancji, a więc przede wszystkim skutecznie zanegować fakt braku posiadania lokalu mieszkalnego, odpowiadającego normom zamieszkania, położonego w miejscowości pobliskiej do miejscowości pełnienia obecnie służby, na który to lokal mieszkalny uzyskał pomoc finansową.

Skoro tak, to również jako nietrafne należało traktować zarzuty zamieszczone w pkt 3 – 6 petitum skargi kasacyjnej. W istocie, z ich pomocą, skarżący kasacyjnie podjął próbę dalszego zwalczania ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, a tak właśnie określił skarżący kasacyjnie formę, w jakiej dojść miało do uchybienia prawu materialnemu, dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W sytuacji, gdy skarżący nie zdołał podważyć ustaleń stanu faktycznego przyjętego do orzekania, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Tymczasem, z treści sformułowanych w pkt 3-6 petitum skargi kasacyjnej zarzutów (nie uzasadnionych głębiej w dalszej jej części) wynika, że niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 97 ust. 5, art. 88 i art. 89 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 2 i § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych (...) jest wynikiem nieuwzględnienia faktu przeniesienia skarżącego kasacyjnie do innej miejscowości pełnienia służby.

Skarżący kasacyjnie pomija jednak fakt, że posiadany przez niego lokal mieszkalny, na którego zakup uzyskał pomoc finansową, położony jest w miejscowości pobliskiej również do miejsca jego obecnej służby. Zatem fakt służbowego przeniesienia nie jest w tym wypadku przesłanką wyłączającą stosowanie generalnej zasady nieprzyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów.

Równoważnik pieniężny, którego przyznania domaga się skarżący kasacyjnie, jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Jest to uprawnienie pochodne do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, a więc prawa do posiadania lokalu mieszkalnego. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacić określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Dla spełnienia się przesłanki w postaci przeniesienia do służby w innej miejscowości, jako przesłanki powodującej odstępstwo od zasady braku uprawnienia do równoważnika pieniężnego w sytuacji uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, nie może być zatem obojętne położenie tej "innej" miejscowości, do której przeniesiono funkcjonariusza w celu wykonywania służby. Nie może to być każda miejscowość, lecz tylko taka, która powoduje ustanie dotychczasowej sytuacji ocenianej jako zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.

Jeżeli przeniesienie służbowe nastąpi do miejscowości pobliskiej w stosunku do miejscowości, w której funkcjonariusz posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, subsydiarne uprawnienie do równoważnika pieniężnego nie istnieje z przyczyn zasadniczych.

W związku z powyższym, jako prawidłowe uznać trzeba stanowisko Sądu I instancji aprobujące rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej decyzji. Zasadnie bowiem przyjęto, że jeżeli przeniesienie do innej miejscowości pełnienia służby nie wywołuje skutku w postaci utraty lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej, to nie stanowi ono okoliczności usuwającej przeszkodę do przyznania równoważnika funkcjonariuszowi policji. Przeniesienie do służby w innej miejscowości musi stanowić okoliczność skutkująca nabyciem uprawnień do równoważnika, a prawo to istnieje wyłącznie wtedy, gdy policjant nie ma lokalu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca nadto uwagę, że ustawa o Policji wyraźnie reguluje sytuację funkcjonariusza policji, adekwatną do tej, w której znajduje się obecnie skarżący kasacyjnie.

Przepis art. 96 ust. 1 pkt 2 lit. i ust. 2 tego aktu prawnego stanowi bowiem, że policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy względnie, który skorzystał z pomocy finansowej, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli mi.in. zwróci pomoc finansową przyznaną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.

Jeżeli zatem równoważnik pieniężny stanowi świadczenie zastępcze, przysługujące w przypadku nieprzyznania lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej, to odpowiednio - policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który skorzystał z pomocy finansowej - przysługiwać będzie równoważnik pieniężny pod warunkiem zwrotu pomocy finansowej przyznanej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.

Przypomnieć tu można także stanowisko zajęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 3/08 - publ. CBOSA.

W uchwale tej wskazano, że na wypadek niemożności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego, wśród możliwych do uzyskania przez policjanta świadczeń pieniężnych, ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wynika z istoty prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, co oznacza, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Bliższe przyjrzenie się specyfice prawa policjanta do lokalu mieszkalnego prowadzi tym samym do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy, jeżeli policjant nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma charakteru bezwzględnego. Jest ono powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta w zakresie posiadania lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Tę przesłankę trzeba również uwzględnić przy ocenie, czy w rachubę wchodzi substytucyjne uprawnienie do równoważnika pieniężnego. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi m.in. posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji).

Przyjęcie odmiennego stanowiska, a zatem, zaakceptowanie, że w analizowanej sytuacji przysługuje równoważnik pieniężny za brak odpowiedniego lokalu, prowadziłoby do korzystania przez policjanta jednocześnie z prawa do dwóch świadczeń z tego samego tytułu. W istniejącym stanie normatywnym takiego rozwiązania nie sposób zaakceptować.

Skoro skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 P.p.s.a. rozpoznając skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się bowiem rozprawy, a organ, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.