Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta W., na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej P.r.d., orzekł o zatrzymaniu T. M. prawa jazdy kategorii "A, B, C, BE, CE" nr [...], oraz wezwał go do niezwłocznego zwrotu ww. dokumentu do depozytu.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że do Starostwa Powiatowego w W. wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w stosunku do T. M. w związku z otrzymaniem łącznie 27 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego.
Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d. organ, do którego przesłano wniosek, zobowiązany jest skierować osobę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W związku z powyższym Starostwo Powiatowe w W. w dniu [...] stycznia 2012 r. wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie skierowania T. M. na egzamin kontrolny oraz zwrotu dokumentu prawa jazdy do depozytu wydziału.
W odwołaniu od ww. decyzji T. M. podniósł, że nie przekroczył 24 punktów karnych, bowiem w dniu [...] grudnia 2011 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 P.r.d., które winno skutkować zmniejszeniem liczby punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego. Przystępując do egzaminu nie miał wiedzy i świadomości, że przekroczył 24 punkty karne. Po ujawnieniu ostatniego z wykroczeń Policja nie zatrzymała mu prawa jazdy, podczas gdy stosownie do art. 135 ust. 1 lit. g) P.r.d. jest do tego zobowiązana w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W konsekwencji informację o ilości punktów karnych uzyskał dopiero z otrzymanej w dniu [...] stycznia 2012 r. korespondencji adresowanej do niego przez Starostwo Powiatowe w W. oraz przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie.
W ocenie odwołującego się na skutek udziału w szkoleniu posiada mniejszą niż 24 liczbę punktów karnych. Skoro nie przekroczył tej ilości punktów, nie zostały spełnione ustawowe przesłanki uzasadniające wszczęcie wobec niego postępowania w sprawie o skierowanie na egzamin kontrolny, jak i zatrzymania prawa jazdy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 138 ust. 1 P.r.d. decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d) i g), wydaje starosta. Natomiast zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) w zw. z art. 138 ust. 1 P.r.d. umocowano starostę do zatrzymania prawa jazdy w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ w tej sprawie nie ma żadnej dowolności i uznaniowości. Przekroczenie limitu punktów skutkuje nakazem zatrzymania prawa jazdy, zaś starosta obciążony jest nakazem wydania decyzji o zatrzymaniu.
Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] stycznia 2012 r. wpłynął do organu I instancji wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego, działającego z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji, o sprawdzenie kwalifikacji T. M., z którego wynika, że w okresie od [...] marca 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. otrzymał on łącznie 27 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. T. M. dołączył do akt zaświadczenie Dyrektora Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2011 r., z którego wynika, że w dniu [...] grudnia 2011 r. odbył on szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 P.r.d.
Zgodnie z art. 130 ust. 1 P.r.d. policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba, że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty (art. 130 ust. 2).
Na etapie postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, na skutek przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na skutek wniosku komendanta wojewódzkiego policji, starosta nie ma kompetencji do badania zasadności dokonanych w ewidencji zapisów wskazujących na rodzaj wykroczenia i przypisaną mu liczbę punktów. Starosta nie jest organem prowadzącym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. M., żądając jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że zarzuty podniesione w skardze koncentrują się generalnie wokół naruszenia art. 130 ust. 3 i 4 P.r.d. w powiązaniu z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.). Skarżący dowodzi bowiem przekroczenia granic delegacji z art. 130 ust. 4 ustawy przez wydanie przytoczonego przepisu rozporządzenia. Po wtóre skarżący, w związku z art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) P.r.d., eksponując wadliwość ustalenia ilości przypisanych mu punktów, stara się wykazać brak podstaw do zatrzymania mu prawa jazdy.
Sąd I instancji podkreślił jednak, że jeśli chodzi o art. 130 ust. 3 P.r.d., to trafnie organ przyjął, że w stanie faktycznym sprawy nie miał on zastosowania, niezależnie od tego, że skarżący nie mógł odliczyć punktów z tytułu udziału w szkoleniu w dniu [...] grudnia 2011 r. organizowanym przez Małopolski Ośrodek Ruchu Drogowego w Tarnowie. Takie szkolenie może skutkować odjęciem punktów karnych tylko do czasu przekroczenia ich liczby 24.
Zagadnienie ilości punktów nie jest bowiem przedmiotem badania w sprawach o skierowanie na badania kontrolne i w sprawach o zatrzymanie prawa jazdy z powodu przekroczenia 24 punktów. Prowadzenie ewidencji punktów powierzone zostało organom Policji i przed tymi organami, jak też przed sądem administracyjnym, można je kwestionować. Wpisy dokonywane są w drodze zaskarżalnej czynności.
Odrębność sprawy prowadzenia ewidencji od sprawy w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy czy skierowania na kontrolne badania oznacza, że kwestia zmian w ewidencji (ilości przypisanych punktów) nie może być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego kontroli podlega decyzja wydana na podstawie art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) P.r.d. Prawidłowo zatem organ przyjął, że starosta był związany danymi zawartymi w ewidencji i nie mógł ingerować w tę kwestię. Wydana przez niego decyzja ma charakter związany.
Sąd Wojewódzki dodał jednak, przywołując w tej mierze orzecznictwo sądowe, że interpretacja normy § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w kontekście jej zgodności z brzmieniem delegacji ustawowej, uwzględniająca zarówno jej treść, jak i cel przepisu delegacyjnego, a także regulację zawartą w art. 130 ust. 3 P.r.d., prowadzi do konkluzji o legalności tej normy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2013 r. skargę kasacyjną złożył T. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:
- I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 130 ust. 3 P.r.d. w związku z § 8 ust. 4 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że starosta lub samorządowe kolegium odwoławcze związane są zapisami w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego policji do czasu ich zmiany przez uprawniony organ, oraz że kwestia zmian w ewidencji (ilość przypisanych punktów) nie może być rozpatrywana w postępowaniu prowadzonym przez te organy, jak również w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, w szczególności, że ww. organy, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione do samodzielnego uwzględnienia skutków odbycia przez kierowcę szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 P.r.d., w którym udział powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d., przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że uczestnictwo w szkoleniu przed skierowaniem przez Komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lit. b) P.r.d., nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych;
3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że istnieje konieczność zatrzymania prawa jazdy i niezwłocznego zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że T. M. zarówno w chwili orzekania przez Starostę Powiatowego w W. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, a także w dniu złożenia wniosku przez Komendanta Policji, nie legitymował się wyższą niż 24 liczbą punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego;
4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 3 P.r.d. w zw. z § 8 ust 6 i § 4 ust 1 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez jego błędną wykładnię, a to na skutek przyjęcia, że szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 P.r.d., może skutkować odjęciem punktów karnych tylko do czasu przekroczenia ich liczby 24, podczas gdy o możliwości przystąpienia do kursu oraz możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych decyduje chwila, w której suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczy 24.
- II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 76 § 1 i 3 oraz art. 77 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zarówno starosta, jak i samorządowe kolegium odwoławcze prowadząc postępowanie dowodowe, a następnie dokonując oceny zebranego w jego toku materiału dowodowego, nie mogą weryfikować danych zawartych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, oraz że organy te są związane zapisami w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz nieustalenie, czy w dniu udziału skarżącego w szkoleniu organizowanym przez MORD w Tarnowie, tj. w dniu [...] grudnia 2011 r., suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo do ewidencji, o której mowa w rozporządzeniu w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przekroczyła liczbę 24; 2/ poprzez pominięcie przez Sąd I instancji dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Małopolskiego Ośrodku Ruchu Drogowego w Tarnowie o odbytym przez T. M. w dniu [...] grudnia 2011 r. szkoleniu określonym w art. 130 ust. 3 P.r.d i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczby posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na dwóch zagadnieniach. Po pierwsze, jej autor podnosi, że w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy organy administracji, a także sąd administracyjny, nie są związane zapisami w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i ilością wpisanych tam (ostatecznie bądź tymczasowo) punktów karnych. Po drugie zaś, co jest konsekwencją pierwszej tezy, kwestionuje ilość przypisanych mu za wykroczenia drogowe punktów karnych, których ma we własnej ocenie mniej niż 24, a zatem decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy jest nielegalna.
Zgodnie z art. 130 ust. 1 P.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Natomiast w myśl art. 130 ust. 4 ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia:
- 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;
- 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;
- 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;
- 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;
- 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1.
W wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) wskazano, że ewidencję kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1). Osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w siedzibie organu prowadzącego ewidencję lub, w miarę możliwości technicznych, w innej jednostce Policji (§ 9). Ponadto informacji o wpisach udziela się podmiotom wymienionym w § 10.
Natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Zestawienie tych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że ewidencja, o której mowa, jest urządzeniem szczególnym, oddanym w całości do wyłącznej kompetencji wskazanego organu Policji.
Strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się o podjęcie określonego aktu lub czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2006 r., I OSK 1087/05, z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 1013/10).
Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że niniejsza sprawa nie dotyczyła skargi na tego rodzaju akt o charakterze ewidencyjnym lub bezczynność organu ewidencyjnego, ale innej pod względem przedmiotowym sprawy, dotyczącej skargi na decyzję o zatrzymaniu T. M. prawa jazdy wydanej w oparciu o art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) P.r.d., po uprzednim skierowaniu go na sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy.
Wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest przesłanką rozstrzygnięcia w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz zatrzymania prawa jazdy.
Skoro zatem materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonych decyzji był właśnie art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) P.r.d. i wyznaczał on granice niniejszej sprawy, to Sąd I instancji nie mógł wyjść poza te granice i rozważać prawidłowości naliczenia i wpisania do prowadzonej przez Policję ewidencji 27 punktów karnych, mimo odbytego w dniu [...] grudnia 2011 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy.
Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.
Przedmiotem niniejszej sprawy była wyłącznie decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, a nie prawidłowość przypisania kierowcy 27 punktów karnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działał zatem w tak wąsko wyznaczonych granicach sprawy. Nie jest i być nie może przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie ocena prawidłowości uznania, że szkolenie odbyte po dokonaniu wykroczenia, w wyniku którego ilość punktów karnych przekroczyła 24, nie może ilości tych punktów zmniejszyć. Tak więc nieprawidłowo skarżący wskazywał w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące ilości przypisanych mu punktów karnych i dowodzące, ze jest ich mniej niż 24.
Reasumując zatem należy stwierdzić, że organ, wydając na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów karnych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego, decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, nie ma uprawnienia do badania prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały kierowcy punkty karne (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2009 r., I OSK1371/08). Tym samym postawione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się wyłącznie do okoliczności związanych z naliczeniem skarżącemu punktów karnych, nie mogą w niniejszym postępowaniu przynieść oczekiwanego rezultatu.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.