Uzasadnienie
Postanowieniem z 5 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, II SAB/Łd 33/15, odrzucił skargę S. w W. w sprawie ze skargi S. w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że nie sposób podzielić zapatrywania strony skarżącej, że jej wystąpienie z 19 października 2014 r., w którym zwróciła się do organu z zapytaniem: "czy do Państwa urzędu wpłynął list elektroniczny lub tradycyjny (we wrześniu lub październiku 2014 roku) informujący o badaniu prowadzonym w celu podjęcia próby diagnozy zjawiska nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, które jest elementem realizowanego projektu badawczo-rozwojowego na rzecz bezpieczeństwa i obronności Państwa "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym" finansowanego z Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Jeżeli tak, wnosimy o udostępnienie listu razem z adresem nadawcy i wszelkim załącznikami, linkami itp. w wersji elektronicznej (...)" stanowi informację publiczną. Zdaniem Sądu tak sformułowane żądanie dotyczy w istocie niezmaterializowanego w jakiejkolwiek postaci potencjalnego działania organu, którego organ nie był nawet zobowiązany podjąć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany ustawie o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Zatem tylko w przypadku ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ustalić trzeba, czy organ miał obowiązek wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
Informacją publiczną jest każda informacją o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz.U. z 2014 r., Poz. 782). Otwarty katalog informacji, które ustawodawca zakwalifikował jako informacje publiczne zawiera art. 6 ustawy. Nadto Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach.
W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich.
Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie przez dany organ, czy też znajduje się w danym, a nie innym miejscu. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu sprawa niniejsza nie dotyczy informacji publicznej, zatem nie ma podstaw do rozpatrywania bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż tego typu sprawa nie może być załatwiona w jednej z ww. prawnych form działania organu administracji publicznej, określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji więc w takim wypadku skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej jest niedopuszczalna i należało ją odrzucić.
Od powyższego postanowienia S. wniosło skargę kasacyjną. Sądowi I instancji zarzucono, wskazując na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1. błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej rozumiane w ten sposób, że zakresem prawa do informacji publicznej objęty jest każdy przejaw działalności organu władzy publicznej nie dotyczy istniejących na dzień złożenia wniosku dokumentów w postaci korespondencji pomiędzy dwoma podmiotami publicznymi co prowadzi również do naruszenia art. 4 ust. 3 wspomnianej ustawy;
- 2. pominięcie art. 10 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, a przez to pozbawienie Skarżącej strony możliwości prowadzenia debaty publicznej w zakresie jakim organ uznaje nadużywanie prawa do informacji publicznej.
Na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie i zmianę zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi strony skarżącej w całości. W przypadku nie podzielenia argumentów uzasadniających zmianę zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:
- 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi;
- 2. zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakres prawa do informacji publicznej jest szeroki i przedmiotowo zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy każdego przejawu działalności m.in. władz publicznych czy też podmiotów realizujących zadania władzy publicznej i gospodarujących majątkiem publicznym. Jednocześnie prawo to obejmuje każdy dokument niezależnie od tego czy został wytworzony przez podmiot zobowiązany czy tez został do niego złożony – art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie ustawy wydane w celu wykonania dyspozycji wskazanej w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP nie mogą zakresowo ograniczać prawa do informacji publicznej, ponieważ ustrojodawca nakazał, aby wyłącznie tryby w jakich realizowane ma być to uprawienie znalazły się w ustawach. Przy czym, co oczywiste, ustrojodawca stworzył reguły, zgodnie z którymi może zachodzić ograniczenie prawa do informacji publicznej – art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jednak gwarancje ochrony prawa do informacji publicznej nie pozwalają ustawodawcy wykluczać określonych informacji z zakresu uprawnienia wynikającego z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Dokument w postaci elektronicznej stanowi bezwzględnie informację publiczną – tak też zdaniem skarżącego kasacyjnie ustalił Sąd I instancji: "Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich" – również na to wskazuje art. 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: "niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej)". Przyjęte rozstrzygnięcie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przyjęcie argumentacji Sądu I instancji powinno prowadzić do poinformowania przez organ, iż ten nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, skoro nie została zmaterializowana – a zatem organ jej fizycznie nie posiada. Wbrew takim ustaleniom Sądu skarżące kasacyjnie S. wskazuje, że z udzielonych odpowiedzi Prezydenta Łodzi wynika, że na dzień złożenia wniosku istniała korespondencja pomiędzy Prezydentem Łodzi a Uniwersytetem Kardynała Stefana Wyszyńskiego. A spór dotyczy tego czy ta korespondencja objęta jest zakresem prawa do informacji publicznej – zdaniem skarżącego bezwzględnie prawo do informacji publicznej obejmuje wnioskowaną korespondencję.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Łodzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawy kasacyjne w przedmiotowej sprawie oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jak zasadnie zauważył już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi niniejsza sprawa nie dotyczy informacji publicznej, zatem nie ma podstaw do rozpatrywania bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż tego typu sprawa nie może być załatwiona w jednej z ww. prawnych form działania organu administracji publicznej, określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Z definicji tej wynika, że przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna i jakkolwiek jej rozumienie jest dość szerokie to jednak, powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo, dotyczyć ma ona sfery faktów.
Jest nią bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Prawo do domagania się udostępnienia informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym, którego ograniczenie dokonane zostało ustawą. Udostępnienie informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów, z dalszymi ograniczeniami, jednak dotyczy ono tylko informacji publicznej. Jeżeli natomiast żądanie jej nie dotyczy nie istnieje po stronie załatwiającego obowiązek udostępnienia.
Podkreślić należy, że przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi było wystąpienie z 19 października 2014 r., w postaci listu elektronicznego, w którym S. zwróciło się do organu z zapytaniem: "czy do Państwa urzędu wpłynął list elektroniczny lub tradycyjny (we wrześniu lub październiku 2014 roku) informujący o badaniu prowadzonym w celu podjęcia próby diagnozy zjawiska nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, które jest elementem realizowanego projektu badawczo-rozwojowego na rzecz bezpieczeństwa i obronności Państwa "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym" finansowanego z Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Jeżeli tak, wnosimy o udostępnienie listu razem z adresem nadawcy i wszelkim załącznikami, linkami itp. w wersji elektronicznej (...)" i jak zasadnie wywiódł Sąd I instancji tak sformułowane żądanie dotyczy w istocie niezmaterializowanego w jakiejkolwiek postaci potencjalnego działania organu, którego organ nie był nawet zobowiązany podjąć.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 p.p.s.a.).