Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2536/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 63/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Gminy M. i Wojewody [.]. na uchwałę Rady Powiatu w [.]. z dnia [.] października 2016 r., nr [..] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, stwierdził nieważność tej uchwały.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Powiatu w [..] uchwałą z dnia [.] października 2016 r., nr [.] (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2016 r., poz. 5394), wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 814 dalej u.s.p.) oraz art. 6a ust. 2, art. 10 ust. 1, 2 i 5 c ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst j.t. Dz. U. 2015 r., poz. 460; obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – dalej u.d.p.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870) w § 1 ust. 1 pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o długości 11 km położony na terenie gminy M., który został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały nr [..] Sejmiku Województwa [..] z dnia [..] marca 2016 r. W § 1 ust. 2 wskazała, że lokalizację odcinka drogi powiatowej, o którym mowa w ust. 1, pokazano na mapie stanowiącej załącznik do uchwały. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu, a w § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [..].

Skargę na powyższą uchwałę wniosła Gmina M. Zaskarżonej uchwale zarzucono podjęcie jej z istotnym naruszeniem prawa, zwłaszcza z naruszeniem art. 10 ust. 3 i 5c w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo tego, iż w uchwale Sejmiku Województwa [..] wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa [..], to skutek tej uchwały mógł nastąpić w terminie określonym w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, tj. dopiero 1 stycznia 2017 r. Dlatego już tylko z tej przyczyny, uchwała, na podstawie której Rada Powiatu pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi, który w istocie nie stanowił odcinka drogi powiatowej, jest w sposób rażąco sprzeczny z obowiązującym prawem. W przedmiotowej sprawie żaden odcinek drogi krajowej nie został nadto zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi.

W związku z tym, brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Sejmik Województwa [..] uchwały w oparciu o powołane przepisy, jak również brak było podstaw do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o w/w treści.

Drugą skargę złożył Wojewoda [.]. na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p., wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [..] Rady Powiatu w [..] z dnia [..] października 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej na terenie Gminy M., w całości jako niezgodnej z art. 6a ust. 1 oraz art. 10 ust. 1, 2, 3 i 5c u.d.p.W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Powiatu nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu dotychczasowej kategorii drogi powiatowej, jeżeli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi powiatowej.

W ocenie organu, pozbawienie kategorii drogi powiatowej drogi stanowiącej połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto przedmiotowy odcinek drogi spełnia wymogi techniczne dla drogi powiatowej określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem organu, właściwe jest zastosowanie wykładni systemowej i odczytanie treści art. 10 ust. 5a i 5 c łącznie z ust. 3 tego artykułu. Za takim rozumieniem tych przepisów przemawia zarówno samo ich umiejscowienie w treści ustawy (w art.

10) jak i głęboka ingerencja w gwarantowaną art. 16 ust. 2 Konstytucji samodzielność działań jednostek samorządu terytorialnego, poprzez przejęcie nowego zadania. Brak jest racjonalnych powodów, dla których pozycja jednostki samorządu terytorialnego, która przejmuje nowe zadanie niejako przymusowo (jak w omawianym przypadku gmina M. w oparciu o uchwałę Rady Powiatu podjętą na podstawie art. 10 ust. 5c) miałaby być zdecydowanie mniej korzystna od sytuacji jednostki, która wyraża zgodę na przejęcie zarządzania drogą, poprzez podjęcie uchwały o zaliczeniu jej do odpowiedniej kategorii (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy).

W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w świetle art. 6a ust. 1 u.d.p. do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Wg art. 10 ust. 1 u.d.p., organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Wg ust. 3 omawianego przepisu, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Nowelizację tego przepisu wprowadzono na mocy ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, która weszła w życie 9 lipca 2015 r. W świetle jej art. 1 pkt 2, w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 10 po ust. 5 dodaje się ust. 5a-5f. Ustęp 5a wskazuje, że sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust.

5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Z kolei ust. 5c stwierdza, że rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała powołuje jako podstawę prawną m. in. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, który odnosi się do art. 2 ust. 1, a ten w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały w dniu 24 października 2016 r. już nie wywoływał skutków prawnych (z końcem dnia 7 października 2015 r.). W ocenie Sądu, dotyczył też innej problematyki.

Sąd stwierdził, że problem w tej sprawie dotyczył m. in. tego, czy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały miał zastosowanie art. 10 ust. 3 u.d.p. Na sposób wykładni powyższych przepisów wskazuje m. in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 (OTK-A 2015/5/65). Stwierdzono tam m. in., że zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom jednostek samorządu terytorialnego charakter aktów prawa miejscowego.

W ocenie Trybunału, z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Sąd wskazał, że skarżone przepisy, zarówno dodające art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p., jak i art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, wprowadzają nowe regulacje w zakresie problematyki art. 10 u.d.p. Wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej zaskarżonych przepisów prowadzą do wniosku, że będą mieć one ścisły związek z treścią art. 10 ust. 1-4 u.d.p. oraz pozostałych przepisów ogólnych u.d.p., której te przepisy staną się częścią. Konieczne jest też spełnienie kryteriów ustawowych do pozbawienia danego odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii i zaliczenia do innej. Badane przepisy stanowić mogą efektywny instrument praktyczny dla rozdziału dróg zgodnie z ich funkcją w sieci drogowej, a więc pod warunkiem stosowania ich w związku z ustawowymi definicjami dróg publicznych.

Uchwalone rozwiązanie pozwala na dekategoryzację drogi, gdy jest to ustawowo uzasadnione. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego musi być podjęta na podstawie obowiązujących ustaw, w tym ustawowych przesłanek umożliwiających ocenę, że droga nie kwalifikuje się do jej dotychczasowej kategorii.

Zdaniem Sądu, z wyroku Trybunału płynie zatem po pierwsze wniosek taki, że art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p. nie mogą być wykładane w oderwaniu od art. 10 ust. 3 u.d.p. Przepisy te pozostają bowiem w ścisłym związku. Art. 10 ust. 5a i 5c mają charakter przepisu lex specialis w stosunku do art. 10 ust. 3 u.d.p., jednak jedynie w zakresie przez nie uregulowanym, a w pozostałym zakresie, np. dotyczącym skutków uchwał od roku następnego, stosuje się uregulowania ogólne z art. 10 ust. 3 u.d.p. (tym bardziej, że podstawą zaskarżonej uchwały były również ogólne przepisy art. 10 ust. 1 i 2 u.d.p., przez co nie ma podstaw by ust. 3 całkowicie pomijać). Skoro tak, to pozbawienie i zaliczenie drogi do określonej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Zatem uchwała nr [..] Sejmiku Województwa [..]z dnia [..]marca 2016 r. skutek mogła wywołać dopiero 1 stycznia 2017 r., przez co Rada Powiatu w dniu [.]. października 2016 r. nie miała prawa, by podjąć zaskarżoną uchwałę. Nie doszło bowiem jeszcze do przejęcia przedmiotowej drogi. Nie można podzielić koncepcji, że określony w art. 10 ust. 5c u.d.p. tryb zaliczania dróg do odpowiedniej kategorii w całości stanowi lex specialis wobec ogólnych reguł zawartych w art. 10 ust. 2 i 3 u.d.p. i tym samym, przy stosowaniu tego trybu, nie obowiązują terminy określone w ust. 3 art. 10 u.d.p.

Po drugie, Sąd stwierdził, że z wyroku TK wynika również, iż w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek - co do zasady - stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, a zatem zmuszone są wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi powiatowej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Inaczej rzecz ujmując, za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5c u.d.p. uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii dróg powiatowych odcinków dróg, co do których nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania ich jako drogi gminnej. Przedmiotowa droga tymczasem np. łączy na pewnym odcinku Gminę M. (powiat [..]) oraz Gminę I.(powiat [..]), co wypełnia przesłanki drogi powiatowej z art. 6a ust. 1 u.d.p.

W kontekście zarzutu z odpowiedzi na skargi, że jest to droga lokalna i nie jest odśnieżana regularnie, Sąd przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. II CSK 637/14. Wskazano tam, że o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii i określeniu, czyją własność ona stanowi, decyduje nie sposób wykorzystania danego odcinka drogi i jego położenie, ale przepis u.d.p. Z faktu nieodśnieżania przedmiotowej drogi jednostka samorządu terytorialnego nie może zatem czerpać korzyści i na tej podstawie udowadniać, że droga nie spełnia kryteriów drogi powiatowej.

Nadto zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek o długości 11 km, stwierdzając, że lokalizację tego odcinka pokazano na mapie stanowiącej załącznik do uchwały. Załącznik jest mapą w skali 1: 50 000, zatem obejmuje dość duży obszar, co powoduje nieczytelność samej uchwały. Powinna ona precyzyjnie i również opisowo wskazywać przedmiotowy odcinek drogi tak, aby nie było żadnych wątpliwości, co do jego początku i końca. Trudno podejrzewać, że sporny odcinek, licząc od miejsc pokazanych w dużym przybliżeniu na planie, ma dokładnie, co do metra, 11 km. Nawet jeśli przypadkowo tak jest, to precyzyjne określenie przedmiotu uchwały jest konieczne.

Dodatkowo Sąd wskazał, zaskarżona uchwała odwołuje się do odcinka pozbawionego kategorii drogi wojewódzkiej przez uchwałę Nr [.]. Sejmiku Województwa [.] z dnia [..] marca 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej na terenie gminy M. (Dz. Urz. Woj. [..] z 2016 r., poz. 1882). Faktyczna data uchwały Sejmiku to 21 marca 2016 r. Nadto, załącznik graficzny uchwały sejmiku Województwa [..], choć podobny do załącznika uchwały Rady Powiatu, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, to jednak w szczegółach jest odmienny. Poszczególne zaznaczone fragmenty obu załączników nie pokrywają się pełni, choćby w przy skrzyżowaniu z ruchem okrężnym przy drodze [..]. Przy takiej skali mapy powoduje to rozbieżności pomiędzy załącznikiem do uchwały Semiku Województwa [.] i załącznikiem do uchwały Rady Powiatu. Nie są one identyczne.

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało zatem w ocenie Sądu stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżona uchwała w tym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 6a ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 7 ust. 1 u.d.p., art. 10 ust. 3 i 5c u.d.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Rada Powiatu w [..] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego,tj.:

1. 1) Art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – przez przyjęcie, że znajduje on zastosowanie do uchwał jednostek samorządu terytorialnego o pozbawieniu kategorii dróg publicznych, podjętych w trybie art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji uznanie, że uchwała Rady Powiatu w [..] z [..] października 2016 r. powinna zostać podjęła najpóźniej do końca trzeciego kwartału danego roku, ze skutkiem od dnia 1 stycznia roku następnego oraz że została podjęta przedwcześnie, tj. przed przejęciem drogi od samorządu województwa [...],
2. 2) Art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych z 13 września 2013 r. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te pozostają w ścisłym związku z art. 10 ust. 3 u.d.p. i winny być z nim łącznie stosowane,
3. 3) Art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię przez zakwestionowanie powołania tego przepisu jako podstawy prawnej uchwały z [..] października 2016 r. nr [..] i wskazanie, że przepis ten (wraz z art. 2 ust 1. w/w ustawy) na dzień podjęcia uchwały nie wywoływał skutków prawnych i dotyczył odmiennej problematyki niż zawarta w zaskarżonej uchwale,
4. 4) Art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odcinek byłej drogi krajowej [.] na terenie Gminy M., objęty uchwałą Rady Powiatu w [..] z [.]. października 2016 r. nr [..] wypełnia definicję drogi powiatowej, zawartej w tym przepisie, w związku z czym nie mógł zostać zaliczony do kategorii dróg gminnych – podczas gdy odcinek ten ma wyłącznie znaczenie lokalne oraz stanowi uzupełniającą sieć dróg służących potrzebom miejscowym,

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy,

1) Art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, skutkujący błędnym uznaniem że odcinek drogi objęty uchwałą Rady Powiatu w [..] z [..] października 2016 r. łączy Gminę M. (powiat [..]) oraz Gminę I. (powiat [..]), jak również brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii charakteru przedmiotowego odcinka, tj., czy spełnia on definicję drogi powiatowej lub gminnej zawartą w art. 6 a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p.

2) Art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez ustalenie i przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że zawarty w uchwale Rady Powiatu opis i graficzne odwzorowanie odcinka drogi powiatowej, pozbawionego tej kategorii, nie są wystarczająco precyzyjne.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina M. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że konieczne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, uwzględniające jej dopuszczalne podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a. Sąd bowiem nie ma możliwości, aby uzupełniać granice zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej, czy domyślać się intencji strony.

Zarzuty naruszenia przepisu art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej u.d.p.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 10 ust. 5c u.d.p. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych z 13 września 2013 r. przez ich błędną wykładnię oraz art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych z 13 września 2013 r. poprzez jego błędną wykładnię, tj. zarzuty sformułowane w pkt. I. 1-3 skargi kasacyjnej, rozpoznane zostaną łącznie ze względu na ich powiązania treściowe oraz wnioski, które wyprowadził z tych przepisów Sąd I instancji, a które przesądziły o treści rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż przepisy art. 10 ust. 5a i 5 c u.d.p. są przepisami lex specialis w stosunku do art. 10 ust. 3 u.d.p., jednak tylko w zakresie materii przez nie uregulowanej, co doprowadziło go do wniosku, że w pozostałym zakresie zastosowanie znajduje regulacja wynikająca z treści art. 10 ust. 3 u.d.p. Przyjął tym samym, iż pozbawienie i zaliczenie drogi do określonej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Stąd też, zdaniem Sądu I instancji, uchwała nr [..] Sejmiku Województwa [..] z dnia [..] marca 2016 r. skutek mogła wywołać dopiero 1 stycznia 2017 r., przez co Rada Powiatu [..] nie miała prawa, by podjąć już w dniu [..] października 2016 r. zaskarżonej uchwały z nr [..] r. Uprawnienie takie uzyskała, według Sądu I instancji, dopiero po dniu 1 stycznia 2017 r., tj. po dniu przejęcia zadań i kompetencji związanych ze spornym odcinkiem drogi.

Obie wskazane wyżej uchwały zostały podjęte w związku z uchwałą Rady Gminy M.z dnia [..] września 2015 r. nr [..], mocą której sporny odcinek drogi o długości 11 km położonej na terenie Gminy M. został pozbawiony kategorii drogi gminnej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Uchwała Rady Gminy M. podjęta została na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktualnie obowiązująca treść przepisów art. 10 u.d.p. i ich wykładnia dokonana przy uwzględnieniu wcześniejszej treść przepisów art. 10 u.d.p. pozwala wyróżnić dwa tryby pozbawiania drogi publicznej dotychczasowej kategorii. Zasadą jest tryb, który można określić zwyczajnym. Znajduje on zastosowanie do wszystkich innych sytuacji niż dekategoryzowanie odcinka drogi w związku z zastąpieniem go nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Tryb ten posiada podstawy prawne o charakterze kometencyjno-zadaniowo-proceduralnym w art. 10 ust. 1-4 u.d.p. Charakter procesowy mają przepisy art. 10 ust. 3 u.d.p. Do tego trybu zastosowanie znajdują przepis proceduralne zawarte w m.in. w art. 6 ust. 2 i 3 u.d.p., art. 6a ust. 2 i 3 u.d.p., czy w art. 7a u.d.p.

Drugi tryb określany w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądowym "trybem kaskadowym" uregulowany został w art. 10 ust. 5, 5a-5f u.d.p. Znajduje on zastosowanie w przypadku zastępowania określonego odcinka drogi nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Nie znajdują tu zastosowania przepisy proceduralne stosowane w trybie zwykłym, a w to miejsce stosuje się przepisy art. 10 ust. 5b i 5d u.d.p. Tryb ten pierwotnie uruchomiony został przez art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Należy zauważyć, iż ustawa ta weszła w życie w dniu 9 lipca 2015 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych ustawą z dnia 13 września 2013 r. stanowił, iż odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zmienione zostało tym samym pewne ustawowe domniemanie, iż dotychczas istniejący odcinek drogi, który został zastąpiony nowym odcinkiem, stawał się drogą gminną. W to miejsce przyjęty został zespół nowych rozwiązań prawnych zawartych w art. 10 ust. 5-5f u.d.p. Przepisy te przyjęły regułę, że odcinek drogi określonej kategorii, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem, drogi staje się drogą kategorii niższej. I tak, jeśli odcinek drogi krajowej zastępowany jest nowo wybudowanym odcinkiem drogi, to odcinek stary staje się z mocy ustawy z chwilą oddania do użytku nowego odcinka drogi krajowej - odcinkiem drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5 u.d.p.).

To samo dotyczy dróg wojewódzkich (art. 10 ust. 5e u.d.p.) oraz powiatowych (art. 10 ust. 5f u.d.p.). Wówczas może zostać uruchomiony proces kaskadowej dekategoryzacji drogi, który służyć ma zaliczeniu jej do grup dróg publicznych stosownie do jej cech określonych przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1, 6a ust. 1 albo 7 ust. 1 u.d.p.

Zauważyć należy, iż przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. ma charakter przepisu kompetencyjnego o ograniczonym przez ustawodawcy czasie możliwości skorzystania z kompetencji wynoszącym 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 9 lipca 2015 r. Oznacza to, iż kompetencja rady gminy do uruchomienia procesu pierwotnej kaskadowej dekategoryzacji odcinka drogi publicznej opisanego w tym przepisie zastrzeżona była do dnia 7 października 2015 r. Nie oznacza to jednak, że przepis ten przestawał obowiązywać po tej dacie. Obowiązywał on dalej, a wygasło jedynie prawo i obowiązek, o którym mowa w tym przepisie, zastrzeżony dla właściwej rady gminy. Mocy powszechnie obowiązującej nie utracił po dniu 7 października 2015 r. również art. 2 ust. 2 tej ustawy. Jego zawartość normatywna sprowadza się do stosowania odpowiednio do pierwotnej kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych przepisów art. 10 ust. 5 a-5d u.d.p.

Pierwotna dekategoryzacja odnosi się do przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. i stąd też przepisy art. 10 ust. 5a-5d znajdują zastosowanie odpowiednio. Obok tego wyróżnić można kategoryzację uruchamianą na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., art. 10 ust. 5e u.d.p. albo art. 10 ust. 5f u.d.p.

Rozwiązanie prawne zawarte w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r., stanowiło podstawę prawną do uruchomienia pierwotnego procesu kaskadowej dekategoryzacji drogi, który jest przedmiotem tej sprawy. Rada Gminy M. mogła odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 13 września 2013 r., na podstawie tej ustawy zmieniającej, pozbawić kategorii drogi gminnej w drodze stosownej uchwały. Stał się on z mocy prawa odcinkiem drogi wojewódzkiej. W niniejszej sprawie, na tej podstawie prawnej wydana została uchwała Rady Gminy M. z dnia [..] września 2015 r. nr [..], mocą której sporny odcinek drogi został pozbawiony kategorii drogi gminnej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Z kolei do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p. Sejmik województwa mógł, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust.

5. W tej sprawie nastąpiło to uchwałą nr [..] Sejmiku Województwa [..] z dnia [..] marca 2016 r., gdyż sporny odcinek drogi został zastąpiony w 2010 r. drogą ekspresową nr.[.], aktualnie [..]. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostawał zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a u.d.p.). Z kolei rada powiatu mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a u.d.p. Ten odcinek drogi powiatowej w takiej sytuacji zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c u.d.p.). Decyzja taka podjęta została przez Radę Powiatu w [..] w dniu [..] października 2016 r. i przyjęła postać zaskarżonej uchwały nr [..].

Celem dokonanej w powyższym kształcie zmiany u.d.p. było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania był pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczany do kategorii drogi gminnej oraz uruchomienie procesu analiz prowadzących do przypisania odpowiedniej kategorii odcinkowi drogi publicznej, który został zastąpiony nową drogą krajową, wojewódzką lub powiatową. Prawidłowa kategoryzacja ma swe następstwa związane z jakością utrzymania drogi i jej standardami oraz z podmiotem publicznym odpowiedzialnym za utrzymanie danej drogi.

Nie można tym samym założyć, iż racjonalny ustawodawca w związku z zasadniczą rozbudową sieci dróg publicznych w Polsce w ostatnich latach zakładał, iż proces dekategoryzacji dróg publicznych będzie rozłożony w czasie kilku lat i będzie prowadzony według wysoce sformalizowanych, uwzględniających potrzebę ochrony samodzielności zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego różnego szczebla, czasochłonnych reguł ogólnych określonych w art. 10 ust. 3 u.d.p. i innych przepisach. Ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. zerwał z ogólnymi zasadami kategoryzacji dróg publicznych i przewidział szczególny termin na uruchomienie procesu pierwotnej kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych wynoszący 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Termin ten jest oderwany od jakiegokolwiek kwartału roku kalendarzowego i wywołuje skutki prawne od dnia wejścia w życie uchwały gminy.

Wynika to wprost z przepisu art. 10 ust. 5, 5e, 5f u.d.p. Moment oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi (krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej) wywołuje skutek wynikający bezpośrednio z ustawy w postaci degradacji o jeden stopień starego odcina drogi. Jeśli więc proces dekategoryzacji odcinka drogi uruchamiany jest w pełnym oderwaniu od regulacji zawartej w art. 10 ust. 3 u.d.p., to rodzi się pytanie o podstawę prawną do dalszej dekategoryzacji tego samego odcinka drogi według reguł ogólnych.

Należy przyjąć, że skoro uruchomienie procesu kaskadowej dekategoryzacji nastąpiło według odmiennych podstaw prawnych, to do całego uruchomionego procesu kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych nie znajdują zastosowania ogólne regulacje prawne określające właściwy czas podejmowania stosowanych uchwał przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego, procedury opiniodawcze oraz moment uzyskiwania mocy obowiązującej przez te uchwały. Przyjąć należy, że kaskadowa dekategoryzacja dróg publicznych następuje według odmiennych reguł proceduralnych oraz temporalnych odnoszących się do momentu wystąpienia skutku przekazania zadań i kompetencji na inny podmiot administracyjny. Wniosek przeciwny musiałby posiadać wyraźne podstawy prawne.

Zwrócić również należy uwagę na moment wprowadzenia do systemu prawnego powyższych rozwiązań prawnych. Zostały one uchwalone przez Sejm RP w dniu 13 września 2013 r., co przy uwzględnieniu dotychczasowej praktyki pracy parlamentu oraz Prezydenta RP, jak również obowiązujące terminy promulgacji i wejścia w życie aktów normatywnych pozwalało założyć, że ustawa ta weszłaby w życie w czwartym kwartale 2013 r. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia spornych przepisów pozostałaby w sprzeczności z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r., który przewiduje 90-dniowy termin na podjęcie stosowanej uchwały przez radę gminy. Każda bowiem uchwała przyjęta w czwartym kwartale 2013 r., mimo że w okresie biegu 90-dniowego terminu, byłaby podjęta z naruszeniem art. 10 ust. 3 u.d.p.

Brak jest tym samym podstaw prawnych do przyjęcia takiego rozumienia powyższych przepisów, w wyniku którego uchwała Sejmiku Województwa [.]. z [..] marca 2016 r. nr [..] uzyskałaby moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2017 r., a tym samym Rady Powiatu [..] mogłaby podjąć skutecznie swoją uchwałę w przedmiocie zaliczenia spornego odcinka drogi do drogi gminnej dopiero po tej dacie. Powyżej wskazana uchwała Sejmiku Województwa [..], weszła w życie zgodnie ze swoją treścią, a to oznacza, iż w tym terminie sporny odcinek byłej drogi krajowej [.]. stał się drogą powiatową i Rada Powiatu [.] była upoważniona, aby podjąć zaskarżoną uchwałę

Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów wskazanych w zarzutach sformułowane w punkcie I. 1-3 skargi kasacyjnej nie są jednakże wystarczające do uznania wyroku za błędny i nieodpowiadający prawu. Istota sporu wiąże się bowiem również z ustaleniem, czy sporny odcinek drogi spełnia ustawowe cechy drogi powiatowej, o których mowa w art. 6a ust. 1 u.d.p., czy też odpowiadał ustawowym cechom drogi gminnej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 u.d.p. Zgodzić się należy w pełni z Sądem I instancji, że w ramach kaskadowego przekazywania dróg publicznych właściwe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek wykazywać, że dana droga nie spełnia cech drogi publicznej wyższej kategorii i dlatego jest dekategoryzowana. Problem ten był przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który rozpatrywał zagadnienie konstytucyjność art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej.

W wyroku z 26 maja 2015 r., Kp 2/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej.

Mając na uwadze powyższej wskazane przepisy oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, czyli tak jak w niniejszej sprawie, wymagało spełnienia - łącznie - następujących przesłanek:

1. 1. droga została pierwotnie zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, po czym sejmik województwa pozbawił (wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.);
2. 2. droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej;
3. 3. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.);
4. 4. odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych;
5. 5. poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Przyznając radzie powiatu możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, ustawodawca wyznaczył zatem pewne granice i wskazał przesłanki wydania takiego aktu prawa miejscowego, sprowadzające się do wykazania, czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające - w drodze uchwały - pozbawienie odcinka drogi kategorii drogi powiatowej. Pozbawiając więc określone drogi kategorii drogi powiatowej, rada powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek określonych przepisami prawa. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uchwale lub jej uzasadnieniu.

Właśnie tej problematyki dotyczą zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w punkcie I.4, a w związku przedmiotowym z nim pozostaje zarzut sformułowany w punkcie II.

1. (gdyż ma on charakter procesowy). Ich istota sprowadza się do braku oceny w uzasadnieniu przez Sąd I instancji, czy sporny odcinek drogi odpowiada ustawowym cechom unormowanym w przepisie art. 6a ust. 1 u.d.p., czy też cechom, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.d.p.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11). Przepis ten ma charakter przepisu technicznego i określa elementy uzasadnienia.

Nie można tym samym w drodze tego przepisu kwestionować przebiegu postępowania dowodowego lub oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, gdyż zarzut taki może być sformułowany jedynie w oparciu o przepis art. 106 § 5 p.p.s.a.

Zaznaczyć należy, iż uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie elementy. Ograniczoność rozważań Sądu I instancji wynika z powodu nieprzeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego przez Radę Powiatu [.]. w zakresie okoliczności, o których mowa w art. 6a ust. 1 u.d.p. i art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz nie sporządzenia uzasadnienia dla zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, iż to właściwe rady mają obowiązek wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi powiatowej. To Rada Powiatu [..], wbrew obowiązującym przepisom prawa, w tym w pierwszym rzędzie § 143 Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U 2016, poz. 283, t.j.) nie przygotował uzasadnienia zaskarżonej uchwały wraz z całością dokumentacji obrazującej przebieg postępowania dowodowego, w którym powinny znaleźć się udokumentowane rozważania odnośnie tego, czy sporny odcinek drogi odpowiada ustawowym cechom unormowanym w przepisie art. 6a ust. 1 u.d.p., czy też cechom, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.d.p.

Zarzuty te są w związku z powyższym bezzasadne. Naruszenie przez organ przepisów art. 6a ust. 1 u.d.p. w związku z art. 7 ust. 1 u.d.p. uzasadniało w pełni wydanie przez Sąd I instancji wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w [.]..

Zarzut w punkcie II. 2 został nieprawidłowo skonstruowany, gdyż nie jest możliwe w drodze naruszenia art. 141 §, 4 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie ustaleń faktycznych. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są skonstruowane na tyle wadliwie, żeby wespół z treścią uzasadnieniem nie było możliwe ustalenie ich sensu i aby tym samym nie mogły zostać rozpoznane.

Zarzut sformułowany w punkcie II. 2 skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał na wadliwość uchwały wynikającą z nieczytelności mapy stanowiącej załącznik do uchwały. Zgodzić się należy w pełni z uwagami Sądu I instancji, co do nieczytelności mapy stanowiącej integralną część zaskarżonej uchwały związanej ze zbyt dużą skalą mapy. Skala 1:50000 dla stosunkowo niewielkiego odcinka drogi powoduje nieczytelność uchwały, gdyż nie jest możliwe precyzyjne wskazanie początku i końca odcinka drogi poddanej dekategoryzacji. Nie jest tym samym możliwe wykonywanie takiego prawa miejscowego w przyszłości. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela uwagi Sądu I instancji, co do różnic między mapą stanowiącą załącznik do uchwały Sejmiku Województwa [.] z dnia [..] marca 2016 r., a mapą stanowiącą załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [..].

Z przepisów art. 10 ust. 5, 5a i 5c u.d.p., iż procesem dekategoryzacji objęty jest dokładnie ten sam odcinek drogi publicznej. Załączone do akt sprawy sądowoadministracyjnej mapy nie pozwalają sądowi rozpoznającemu sprawę zorientować się, co do odcinka drogi objętego przedmiotem sporu, ze względu na brak odpowiednio czytelnej legendy, jego początku i końca oraz dokładnego przebiegu, oraz tego, czy jest to ten sam odcinek na każdym etapie dekategoryzacji przeprowadzanej przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest możliwe również porównanie mapy będącej załącznikiem do zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [..] z mapą stanowiącą załącznik do uchwały Sejmiku Województwa [..] z dnia [..] marca 2016 r., co do której można podnieść zbliżone zarzuty. Przeprowadzone w tym zakresie czynności dowodowe przez organ uznać należy za dotknięte brakami, które pozbawiają zaskarżoną uchwałę możliwości jej wejścia w życie ze względu na niemożność odczytania jej treści, a tym samym brak możliwości jej wykonania w przyszłości.

W oparciu o powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.