Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 258/17 po rozpoznaniu, przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...], orzekł o odmowie zwrotu części działek: [...] na rzecz poprzednich właścicieli. W uzasadnieniu decyzji podał, że została ona wydana na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. W dacie orzekania działki: [...] – stanowiły własność Gminy [...] i pozostawały w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".
Prawo użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr [...], odpowiadającej objętej wnioskiem o zwrot części działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] października 1991 r., na podstawie aktu notarialnego – umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] września 1991 r. [...]. Natomiast prawo użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr [...], odpowiadającej objętej wnioskiem o zwrot części działki nr [...] oraz działce nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], zostało ujawnione w dniu [...] września 1991 r. w księdze wieczystej nr [...], na podstawie aktu notarialnego – umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] września 1991 r. [...].
Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] [...] wnieśli odwołanie do Wojewody [...], który ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Wojewody [...] nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, ani też nie została wzruszona w postępowaniu nadzwyczajnym.
Spadek po [...], zmarłym w dniu [...] czerwca 2005 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2009 r. sygn. akt [...] nabyli: żona [...] w 1/3 cz., syn [...] w 1/3 cz., wnuk [...] w 1/9 cz., wnuk [...] w 1/9 cz. oraz wnuk [...] w 1/9 cz. Natomiast spadek po [...], zmarłej w dniu [...] sierpnia 2008 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...] nabyła w całości córka [...].
Pismem z dnia 8 czerwca 2009 r. [...] ponownie wnieśli o zwrot wywłaszczonej działki nr [...], obr. [...] dz. adm. [...], a do wniosku o zwrot tej nieruchomości dołączyli się: [...], składając stosowne oświadczenia z dnia 25 stycznia 2010 r.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu działki nr [...] oraz części działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. w obr. [...], b. dz. adm. [...].
Pismami z dnia 27 czerwca 2014 r. i z dnia 19 stycznia 2015 r. [...] po raz kolejny wystąpili o zwrot działek nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach wywłaszczonej działki[...], poł. w obr. [...] b. dz. adm. [...].
Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. w obr. [...], b. dz. adm. [...], wszczętego na wniosek [...].
Na skutek odwołania wniesionego przez [...] sprawę rozpoznawał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że decyzja organu pierwszej instancji była skierowana do [...], który przed jej wydaniem zmarł (organ odwoławczy ustalił, że na podstawie notarialnie sporządzonego aktu poświadczenia dziedziczenia [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. spadek po [...] nabyli: [...] po 1/3 części). Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że błędnie zidentyfikowano obecnego użytkownika wieczystego działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].
Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n., orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...] i [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], obr. [...], b. dz. adm. [...], wszczętego na wniosek: [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że sprawa zwrotu działek: nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], poł. w obr. [...], b. dz. adm. [...], została już prawomocnie rozstrzygnięta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...].
Przedmiotowa decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności i trwałości. Ponadto organ wyjaśnił, że w/w decyzja ostateczna dotyczy tego samego przedmiotu sprawy, tj. działek: nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] (oznaczonej aktualnie jako działka nr [...]), poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], poł. w obr. [...], b. dz. adm. [...]. W niniejszej sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomimo podziału działki nr [...] na działki: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], albowiem aktualnie orzeka się w stosunku do części działki nr [...], oznaczonej po podziale jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], natomiast decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 października 2002 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., orzeczono o odmowie zwrotu działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. w obr. [...], b. dz. adm. [...]. Przedmiot niniejszego postępowania zawiera się zatem w przedmiocie postępowania prowadzonego uprzednio przez Prezydenta Miasta [...] i Wojewodę [...].
Starosta [...] zwrócił również uwagę na tożsamość podmiotów, którymi w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] byli: [...] jako wnioskodawcy oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości, a w niniejszym postępowaniu wnioskodawcami są: [...] – jako spadkobiercy [...]; [...], która dodatkowo występuje jako spadkobierca [...]; [...] – jako spadkobiercy zmarłego w trakcie postępowania [...], który był jednym ze spadkobierców po zmarłym [...]. Użytkownikiem wieczystym w zakresie dotyczącym działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...] jest "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w [...], zaś użytkownikiem wieczystym działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], jest aktualnie [...]. Podmioty te są nabywcami prawa użytkowania wieczystego przysługującego wcześniej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a przysługujące im prawo użytkowania wieczystego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości stanowi kontynuację prawa użytkowania wieczystego przysługującego wcześniej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Organ wskazał również na tożsamość podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą stanowi art. 229 u.g.n.
Na skutek odwołania wniesionego przez [...], sprawę rozpoznawał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], podzielając w całości argumentację przedstawioną przez organ pierwszej instancji.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...], w której zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 10 i art. 77 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;
2) naruszenie przepisów art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przedmiotowa sprawa nie jest tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym z wcześniejszą sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją o odmowie zwrotu nieruchomości, albowiem inny jest krąg podmiotów występujących zarówno po stronie wnioskodawców (występują różni spadkobiercy poprzednich właścicieli), jak i po stronie użytkowników wieczystych. Zdaniem skarżących, skoro krąg wnioskodawców jest odmienny zachodzi konieczność rozpoznania wniosku złożonego w tej sprawie. Działanie organu narusza zatem prawa strony do rozpoznania złożonego przez nią wniosku. Twierdzenia organu, jakoby w niniejszej sprawie zachodziła tożsamość podmiotowa, albowiem postępowanie dotyczy następców prawnych stron postępowania, jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym. Nie można bowiem powodować negatywnych skutków prawnych dla strony, która nie ze swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sytuacja ta dotyczy spadkobierców [...]. Organ nie wypowiedział się w kwestii, w jaki sposób mają oni dochodzić swoich praw. Odnośnie tożsamości przedmiotowej sprawy, skarżący wskazali, że nieruchomość powstała z podziału innej nieruchomości będącej przedmiotem uprzednio wydanej decyzji i nie była tożsama z nieruchomością poprzednią. W tym przypadku nie można mówić o żadnej sukcesji prawnej, ale o zupełnie innej nieruchomości, co czyni zaskarżoną decyzją wadliwą. W ocenie skarżących, organ nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących tego, czy cel, na który przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone został zrealizowany, wskazując, iż z uwagi na zastosowanie art. 229 u.g.n., organ nie ma konieczności zajmowania się tematem celu inwestycji. Tymczasem organ wydający decyzję ma obowiązek poczynić ustalenia we wszystkich kwestiach, których domaga się skarżący.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że decyzja odmowna nie ma wyłącznie znaczenia procesowego, lecz jest aktem administracyjnym o charakterze materialnym, wydawanym w wyniku czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygającym sprawę co do istoty (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s.147). Zawiera autorytatywne stwierdzenie organu administracji co do normy indywidualnej, tyle że jest ono ujęte negatywnie i oznacza, iż sytuacja prawna określonego podmiotu nie może być ukształtowana zgodnie z jego żądaniem. Decyzja odmowna tworzy, podobnie jak decyzja pozytywna, stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. (por. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 151-152). Zasada ta stanowi zatem przeszkodę do ponownego rozstrzygania określonej sprawy także wówczas, gdy uprzednio została ona rozstrzygnięta w sposób negatywny.
Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Bezprzedmiotowość postępowania występuje w sytuacji braku sprawy administracyjnej, a więc w obliczu braku możliwości konkretyzacji, pozytywnej lub negatywnej, wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Stosunek procesowy, jako w założeniu wtórny, nie ma wtedy racji bytu. Brak sprawy administracyjnej może w szczególności wynikać z tego, że w ogóle nie ma normy kompetencyjnej przewidującej możliwość wydania decyzji określonego typu, albo z tego, że taka norma kompetencyjna wprawdzie istnieje, ale organ już uprzednio uczynił z niej użytek. Ten drugi przypadek wiąże się z zasadą trwałości decyzji administracyjnej, a także z zasadą ne bis in idem, której przestrzeganie jest obwarowane sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.).
Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma kwestia, czy potencjalny przedmiot orzekania, ukształtowany wnioskami skarżących z dnia 27 czerwca 2014 r. i z dnia 19 stycznia 2015 r., był tożsamy ze sprawą administracyjną, rozstrzygniętą ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...].
W ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że zachodzi tożsamość w/w spraw. Tożsamość sprawy administracyjnej jest zasadniczo pochodną identyczności jej podmiotów, przedmiotu oraz podstawy prawnej (choć ten ostatni element bywa niekiedy podawany w wątpliwość). Gdy chodzi o identyczność podmiotów, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że jest ona zachowana – po stronie wnioskodawców – gdy w miejsce osób występujących z żądaniem zwrotu nieruchomości po raz pierwszy wstąpili ich następcy prawni. Jednocześnie to następstwo prawne zostało w zgromadzonym materiale dowodowym należycie wykazane i szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji. Podobnie ocenić należy znaczenie następstwa prawnego po stronie użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości – również ono nie prowadzi do powstania nowej sprawy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie ulega wątpliwości, że również przedmiot postępowania pozostaje identyczny. Dotyczy on bowiem nie tylko działek nr [...], nr [...], ale także działki nr [...], która – jak wykazano w toku postępowania – powstała z podziału działki nr [...] (a o tej ostatniej traktuje sentencja ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2002 r.).
Zachowana jest także identyczność podstawy prawnej, jako że w obu przypadkach stanowi ją art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał, iż zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Ponownie podkreślił, że ani występowanie w postępowaniu dalszych spadkobierców poprzednich właścicieli, ani następstwo prawne po stronie użytkowników wieczystych, nie powoduje powstania nowej sprawy. Spadkobiercy [...] z oczywistych względów nie mogli brać udziału w postępowaniu toczącym się w 2002 r., skoro uczestniczył w nim sam [...] (jest on pośród adresatów decyzji odmownej), natomiast w obecnym postępowaniu spadkobiercy [...] uczestniczyli. Zachodziła również tożsamość przedmiotu postępowania, tj. nieruchomości, której dotyczy żądanie. Tożsamości tej nie znosi bowiem podział czy też zmienione oznaczenie jednej z działek. Nie jest także zasadne twierdzenie skarżących, że "organ wydający decyzją ma obowiązek poczynić ustalenia we wszystkich kwestiach, których domaga się skarżący". Organ ma obowiązek poczynić ustalenia co do tych okoliczności, które są prawnie relewantne i które determinują rozstrzygnięcie.
W niniejszym postępowaniu badanie celu wywłaszczenia bądź jego realizacji nie było potrzebne ani nawet dopuszczalne. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 10 i art. 77 K.p.a., jak również art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art.136 ust. 1 i 3 u.g.n.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: [...], reprezentowani przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucili:
- 1. naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 10 i art. 77 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;
- 2. naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez umorzenie postępowania w sytuacji braku podstaw do takiego działania, albowiem w sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa z uprzednio zakończonym prawomocnie postępowaniem.
Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyli, iż zrzekają się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podali m.in., że pojęcie sprawy administracyjnej nie jest jednoznaczne. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań tej kwestii wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999 r., str. 51). Zwrot "w granicach danej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem.
Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej – kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia.
Sąd administracyjny "stosuje" więc przepisy regulujące bieg postępowania przed organami administracji publicznej w tym sensie, w jakim stanowią one, jako normy dopełnienia, wzorzec kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej.
Dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tożsamości przedmiotu sprawy będzie można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Nie można mówić o "uznanym poglądzie doktryny", zgodnie z którym tożsamość spraw należy uznać nawet w przypadku gdy inny będzie krąg podmiotów, do których adresuje się postanowienie lub decyzję oraz inne są ich interesy prawne i obowiązki, a przedmiot rozstrzygnięcia może być ograniczony do kwestii procesowych czy nawet porządkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1452/15).
W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tożsamością spraw, gdyż inny jest krąg adresatów decyzji. Przy czym bez znaczenia jest fakt, że w poprzednich postępowaniach występował [...], a w późniejszych jego spadkobiercy. Tożsamość sprawy nie zachodzi, kiedy w spawie występują inne strony bez względu na podstawę nabycia prawa. Spadkobiercy [...] mają inny interes prawny niż spadkodawca, co nie pozwala na uznanie tożsamości sprawy. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów.
Zdaniem skarżących kasacyjnie, nie można podzielić stanowiska organu, jak i Sądu pierwszej instancji, o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W rozpoznawanej sprawie domagają się zwrotu nieruchomości, która nie była objęta użytkowaniem wieczystym, gdyż na części działki nr 198/4, stanowiącą aktualnie działkę nr [...], nie zostało ustanowione użytkowanie wieczyste. Z księgi wieczystej KW nr [...] (prowadzonej dla działki nr [...]) odłączonej z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że podstawą odłączenia były czynności wykonywane dopiero w 2012 r. Podstawą wyodrębnienia działki nr [...] stanowi mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z opisem i wykazem zmian, księga robót nr [...] oraz wypis z rejestru gruntów nr [...].
Nie można zatem podzielić stanowiska organu, że zachodzi tożsamość przedmiotowa tych dwóch postępowań. Z tego też względu należy uznać, że organ umarzając postępowanie wadliwie zastosował art. 105 § 1 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Z tego względu Sąd drugiej instancji, przy rozpoznawaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie niezbędne stało się wyjaśnienie i przypomnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11).
Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto wskazać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie.
Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12;16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie błędne rozstrzygnięcie w sprawie, przed którym postępowanie jest regulowane przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie powołał jakichkolwiek przepisów, które zostały przez ten Sąd naruszone. Podał jedynie przepisy art. 7, art. 10 i art. 77 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz nie przypisał ich do wskazanych w ustawie podstaw kasacyjnych. Uszło uwadze skarżących kasacyjnie, że powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej przedmiotem kontroli jest wyrok Sądu pierwszej instancji, a nie akt administracyjny.
Adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinien być zatem ten Sąd. W przypadku, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (przez ich zastosowanie bądź niezastosowanie), to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należało wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dostrzegł.
W konsekwencji skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie określa podstawy kasacyjnej, co bez wątpienia świadczy o niestaranności jej sporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, miał na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, w którym stwierdzono, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny może po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i pozwala na merytoryczne rozpoznanie zarzutów naruszenia powołanych wyżej przepisów.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art.7, art. 10 i art. 77 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., uznać należy, iż są one nietrafne. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który zaaprobował stanowisko organu, że z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową sprawy administracyjnej wszczętej wnioskami skarżących z dnia 27 czerwca 2014 r. i z dnia 19 stycznia 2015 r. ze sprawą administracyjną rozstrzygniętą ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...], umorzenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n., było zasadne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy w sposób dostateczny wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla oceny spełnienia przesłanek tożsamości sprawy administracyjnej i trafnie zauważył, iż w tym postępowaniu brak było podstaw do rozważania celu wywłaszczenia i jego realizacji.
W rozpoznawanej sprawie po stronie wnioskodawców została zachowana identyczność podmiotów. W miejsce osób występujących po raz pierwszy z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wstąpili ich następcy prawni. Zaistnienie zmiany podmiotowej wynikającej ze zdarzenia prawnego, jakim jest spadkobranie, nie skutkuje powstaniem nowej, odrębnej sprawy administracyjnej. Powyższe stwierdzenie dotyczy także następstwa prawnego po stronie użytkowników wieczystych.
Sąd pierwszej instancji rozważając przesłankę tożsamości przedmiotowej zasadnie stwierdził, iż nie znosi jej zarówno podział nieruchomości, jak i zmiana oznaczenia jednej z działek. Ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...], dotyczy tego samego przedmiotu sprawy, tj. działek: nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] (oznaczonej aktualnie jako działka nr [...]), poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], poł. w obr. [...], b. dz. adm. [...]. W niniejszej sprawie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa pomimo podziału działki nr [...] na działki: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], gdyż obecnie przedmiotem orzekania jest część działki nr [...], oznaczonej po podziale jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], natomiast w/w decyzjami orzeczono o odmowie zwrotu działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. w obr. [...], b. dz. adm. [...].
Ponadto zauważyć należy, iż ocena stanu faktycznego, dokonywana pod kątem zaistniałych w sprawie ewentualnie zmian, musi uwzględniać okoliczność, że przy analizowaniu tożsamości spraw administracyjnych chodzi jedynie o fakty prawotwórcze, tj. takie, z których wystąpieniem przepisy prawa łączą określone następstwa (skutki) prawne. Odnosząc to stwierdzenie do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż także w tym aspekcie nie nastąpiły różnice, które przemawiałyby za wykluczeniem tożsamości sprawy administracyjnej w obu postępowaniach. Zachowana została także identyczność podstawy prawnej, którą w obu przypadkach stanowi art. 229 u.g.n.
Tym samym również z tego punktu widzenia obydwa postępowania (tj. zakończone ostateczną i wciąż funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] oraz zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]) stanowią tożsame sprawy administracyjne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.