Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 533/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpatrzeniu skargi A. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], w przedmiocie unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], Marszałek Województwa [...] unieważnił egzamin praktyczny na prawo jazdy kategorii B, przeprowadzony w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. z udziałem A. K., stwierdzając, że przeprowadzono go niezgodnie z § 30 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 217, poz. 1834, ze zm.), a także z § 12 ust. 3 Instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie, stanowiącej załącznik nr 5 do powołanego rozporządzenia.
W ocenie organu zarejestrowany na płycie DVD przebieg egzaminu potwierdza, że osoba egzaminowana podczas jazdy w ruchu drogowym poruszała się z bardzo małą prędkością, około 30 km/h, wielokrotnie doprowadziła do sytuacji, gdy zgasł jej silnik oraz wykazała brak umiejętności do podejmowania samodzielnych decyzji w ruchu drogowym, gdyż kilkakrotnie zbliżając się do skrzyżowania zatrzymywała pojazd egzaminacyjny w sytuacji, gdy nie było to nakazane znakami drogowymi, czy też sygnałami świetlnymi. Ponadto egzaminowana o godzinie 17:50, tj. w 26 minucie trwania egzaminu nie zatrzymała pojazdu egzaminacyjnego przed sygnalizatorem S-2 z nadawanym sygnałem czerwonym wraz z sygnałem w kształcie zielonej strzałki, tym samym nie stosując się do sygnałów świetlnych naruszyła przepisy ruchu drogowego. Wskazany sygnał oznacza, że skręcanie jest dozwolone w kierunku wskazanym strzałką w najbliższą jezdnię na skrzyżowaniu, jest to jednak dozwolone pod warunkiem, że kierujący zatrzyma się na skrzyżowaniu przed sygnalizatorem i nie spowoduje utrudnienia ruchu innym uczestnikom.
Natomiast w zaistniałej sytuacji egzamin powinien zostać przerwany przez egzaminatora. Tymczasem na arkuszu przebiegu egzaminu w pozycji 14 egzaminator uznał wskazane zachowanie za pozytywne. Organ orzekający podkreślił, że powołane okoliczności jednoznacznie wskazują, że egzaminator naruszył zasady egzaminowania i tym samym egzamin został przeprowadzony niezgodnie z przepisami.
Po rozpatrzeniu odwołania A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że ze znajdującego się w aktach arkusza przebiegu egzaminu praktycznego wynika, że egzaminator ocenił przedmiotowy egzamin pozytywnie, tymczasem z zarejestrowanego nagrania przebiegu egzaminu praktycznego wynika, że egzaminowana w trakcie egzaminu naruszyła przepisy ruchu drogowego w sposób określony w tabeli nr 12 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. Organ odwoławczy wskazał, że zakres nadzoru został sprecyzowany w art. 112 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), dlatego w ocenie organu odwoławczego, nie można podzielić poglądu odwołującej, że wskazane uprawnienie przysługuje marszałkowi województwa jedynie w czasie trwania egzaminu.
Przeczy temu bowiem literalna wykładnia wskazanego przepisu, który odróżnia dwie instytucje działania w ramach nadzoru tj. przerwanie egzaminu, które może odbyć się w trakcie egzaminu oraz jego unieważnienie, które może nastąpić już po jego zakończeniu, a ponadto okoliczność, że ustawodawca stworzył otwarty katalog czynności nadzorczych. Organ odwoławczy podkreślił także, że w § 30 ust. 4 rozporządzenia określono przypadki w których obligatoryjne egzamin zostanie przerwany przez egzaminatora. Taka sytuacja ma miejsce, zgodnie z § 30 ust. 4 pkt 5, w sytuacji, gdy zachowanie osoby egzaminowanej narusza przepisy ruchu drogowego w sposób określony w tabeli nr 12 załącznika nr 5 do rozporządzenia. W pkt 8 tabeli przewidziano przerwanie egzaminu państwowego na prawo jazdy w przypadku zachowania osoby egzaminowanej polegającego na niezastosowaniu się do sygnałów świetlnych. Z zapisu nagrania przeprowadzonego w trakcie trwania egzaminu wynika, że egzaminowana nie zatrzymała pojazdu przed sygnalizatorem S-2 z nadawanym sygnałem czerwonym wraz z sygnałem w kształcie zielonej strzałki, czym naruszyła § 96 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych. Okoliczność ta skutkowała koniecznością obligatoryjnego przerwania egzaminu, czego nie uczyniono, a zatem egzamin prowadzono niezgodnie z przepisami, co stanowiło podstawę do jego unieważnienia.
Uwzględniając skargę A. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zoobowiązany był nie tylko do kontroli zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz do powtórnego rozpoznania sprawy, ustalając stan faktyczny nie tylko w oparciu o już zebrany materiał dowodowy, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszej instancji.
W myśl art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie.
W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną było ustalenie, czy część praktyczna egzaminu państwowego na kategorię B, który odbył się z udziałem skarżącej w dniu [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...], została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Egzaminator pozytywnie ocenił zachowanie skarżącej podczas egzaminu uznając, że na trasie egzaminacyjnej wykonała ona prawidłowo wszystkie wymagane manewry. Natomiast orzekające w sprawie organy administracji, opierając się na zapisie materiału wideo zakwestionowały powyższe ustalenia i uznały, że egzamin został przeprowadzony niezgodnie z przepisami. Podstawą do wszczęcia postępowania w tej sprawie był sporządzony przez egzaminatora nadzorującego protokół z dnia 22 września 2011 r. z kontroli nagrań egzaminów praktycznych.
W ocenie Sądu organ drugiej instancji nie dokonał rzetelnych ustaleń faktycznych w kwestii zgodności z przepisami przeprowadzenia przedmiotowego egzaminu. Ocena przebiegu egzaminu w zakresie stopnia poprawności wykonania poszczególnych zadań przez kandydata na kierowcę należy do egzaminatora. Jest to osoba, która legitymuje się odpowiednimi uprawnieniami do przeprowadzania egzaminów państwowych i niewątpliwie posiada wiedzę na temat przepisów ruchu drogowego. Organy administracji po zapoznaniu się z materiałami znajdującymi się na płycie DVD nie podjęły nawet próby uzyskania wyjaśnień egzaminatora w kwestii przeprowadzonego egzaminu. Tak zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny i tym samym niewystarczający do dokonania rzetelnej oceny zachowania skarżącej. Zdaniem Sądu należało co najmniej przesłuchać egzaminatora na okoliczność, dlaczego jego ocena zachowań skarżącej pozostaje w sprzeczności z materiałem zarejestrowanym na dyskietce.
Brak ten jest brakiem dowodowym i rzutuje bezpośrednio na rozstrzygnięcie. Dopiero po przesłuchaniu egzaminatora organ podda ocenie zgromadzony materiał dowodowy i w zależności od wyniku przyjmie, czy istniały podstawy do unieważnienia egzaminu lub nie.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 533/12, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, oraz art. 7 i art. 77 kpa poprzez uznanie, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz uznanie, że w sprawie unieważnienia egzaminu praktycznego na kategorię "B" prawa jazdy przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2011 r. wobec A. K., nieprzesłuchanie egzaminatora stanowi brak dowodowy i rzutuje bezpośrednio na rozstrzygnięcie oraz stanowi niedokonanie rzetelnych ustaleń faktycznych przez organ drugiej instancji w kwestii zgodności z przepisami przeprowadzania przedmiotowego egzaminu, co w ocenie Sądu pierwszej instancji daje podstawy do uchylenia decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano stan faktyczny sprawy i podniesiono m.in., że dla dokonania ustaleń faktycznych w kwestii zgodności z przepisami przeprowadzenia przedmiotowego egzaminu, uzyskanie wyjaśnień egzaminatora jest nieuzasadnione. Istotą bowiem sprawy jest ocena, czy zaistniały przesłanki przerwania egzaminu praktycznego przeprowadzanego w ruchu drogowym. Egzaminator nie przerwał egzaminu pomimo tego, iż zaistniały podstawy jego obligatoryjnego przerwania. Znajdujące się w aktach sprawy nagranie nie pozostawia wątpliwości co do okoliczności sprawy. Materiał ten pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że A. K. winna była się zatrzymać przed sygnalizatorem - czego nie uczyniła, co musiało skutkować przerwaniem egzaminu. Na powyższe ustalenia w żaden sposób nie mogą wpłynąć wyjaśnienia egzaminatora, zatem stawiany przez Sąd zarzut naruszenia prawdy obiektywnej poprzez dowolne ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym materiale dowodowym - uznać należy za chybione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Okoliczności faktyczne dotyczące zachowań A. K. w czasie egzaminu praktycznego na prawo jazdy – ocenionych przez organy administracji, jako naruszenie przepisów prawa o ruchu drogowym – nie budzą wątpliwości. Nie kwestionuje ich zaistnienia zarówno skarżąca, jak i Sąd pierwszej instancji. W zaskarżonym wyroku wskazano jedynie na konieczność uzupełnienia ustaleń faktycznych o przesłuchanie egzaminatora na okoliczność wystawienia pozytywnej oceny z egzaminu pomimo stwierdzonych naruszeń przez egzaminowaną. Dowód ten nie ma jednak żadnego znaczenia dla oceny wydanych w sprawie decyzji administracyjnych.
Zgodnie bowiem z § 30 ust. 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, egzamin zostaje przerwany przez egzaminatora, jeżeli zachowanie osoby egzaminowanej narusza przepisy ruchu drogowego w sposób określony w tabeli nr 12 załącznika nr 5 do rozporządzenia. Jednym z takich zachowań, opisanych w punkcie 8.1 powołanej tabeli, jest niezastosowanie się do sygnałów świetlnych. Z ustaleń faktycznych organów orzekających wynika zaś, że egzaminowana A. K. nie zastosowała się do sygnału świetlnego oznaczonego symbolem S-2, co w myśl cytowanego wyżej § 30 ust. 4 pkt 5 rozporządzenia zobowiązywało egzaminatora do przerwania egzaminu. Egzaminator nie przerwał jednak egzaminu, dlatego egzamin ten został przeprowadzony z naruszeniem powołanego § 30 ust. 4 pkt 5.
Przepis art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, o treści obowiązującej w dniu orzekania przez organ odwoławczy, stanowił zaś, że organ sprawujący nadzór może w szczególności przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami. Skoro nie budzi wątpliwości okoliczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie egzaminu z naruszeniem § 30 ust. 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, to Marszałek Województwa [...] był uprawniony na podstawie art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym do unieważnienia tego egzaminu.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do oceny zastosowania w sprawie art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz § 30 ust. 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, dlatego ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku wobec decyzji organów obu instancji nie jest prawidłowa, ponieważ błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy te naruszyły art. 7 i art. 77 kpa, z których wynika obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wnikliwej jego oceny. Organy orzekające w sprawie wywiązały się z tego obowiązku.
Mając zatem na uwadze, że zaskarżony wyrok narusza art. 7 i art. 77 kpa, jako przepisy prawa materialnego w procedurze sądowoadministracyjnej, na podstawie art. 188 ppsa należało uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r.
Ze względu na sytuację majątkową A. K. (określoną w aktach sprawy) i okoliczności, które spowodowały wydanie decyzji przez organy administracji w niniejszej sprawie, na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej do Sądu pierwszej instancji na rzecz organu administracji składającego skargę kasacyjną.