Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 254/06

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 roku, sygn. akt II SA/Łd 41/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - po rozpoznaniu skargi P. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] znak [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu 14 grudnia 2000 roku P. K. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr ewid. 107, położonej w [...}, przy ul. [...] o powierzchni 0.1271 ha, zapisanej w księdze wieczystej 42309 Do wniosku załączył decyzje Wójta Gminy [...] z dnia [...] Nr [...] oraz Zarządu Miasta i Gminy w [...] z dnia 4 maja 1994 roku Nr 2/94 o przekazaniu we współużytkowanie wieczyste w./w. działki gruntu w 1/29 części, zabudowanej garażami. W dniu[...] Burmistrz Miasta i Gminy w [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, art. 4, art. 6a i art. 7 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t. j. Dz. U. Nr 120 z 2001r., poz. 1299 ze zm.), art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749) orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności "udziału 1/29 w działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 107", położonej w [...] - obręb 4, o powierzchni 0,1271, posiadającej założoną Księgę Wieczystą Nr 42309 oraz zobowiązaniu P. K. do uiszczenia Gminie [...] opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 978,69 zł w terminie 30 dni od daty "uprawomocnienia się" decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji podnosząc, iż złożony w grudniu 2000r. wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z uwagi na upływ czasu, uważał za "nieaktualny". Składając wniosek blisko 4 lata wcześniej działał w przeświadczeniu, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wynosić będzie około 70,00zł. Nie został poinformowany, że stawki opłat uległy zmianie, a naliczona opłata będzie wielokrotnie wyższa.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 1 ust. 1, 2 i 5, art. 4, art. 4 a ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz. U. Nr 120 z 2001r., poz. 1299 ze zm.) w związku z art. 67, art. 69 ust. 1, art. 70 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. Nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm.) i § 29, § 30 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości opłaty ustalonej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie 978,69 zł oraz ustaliło tę opłatę na kwotę 734,00 zł.

Organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 9 lipca 1992 roku P. K. nabył prawo użytkowania wieczystego 1/29 części działki gruntu zabudowanej boksem garażowym, o nr ewid. 2852 i powierzchni 0,1700 ha, na okres 99 lat. W decyzji tej ustalono pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste gruntu oraz wysokość stałej opłaty rocznej, która od 1992 r., nie była aktualizowana. Ponownie decyzją Zarządu Miasta i Gminy w [...] Nr 2/94 z dnia 4 maja 1994 r. przekazano P. K. we współużytkowanie wieczyste udział 1/29 w nieruchomości zabudowanej boksem garażowym, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2852/1 o powierzchni 0,1280 ha, na okres 99 lat. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest obecnie w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr 107 i skorygowano jej powierzchnię na 0,1271 ha. Prawo użytkowania wieczystego działki przysługiwało osobom fizycznym: 28 użytkownikom po 1/29 części działki, 4 użytkownikom po 1/116 jej części. Dla nieruchomości urządzono księgę wieczystą Kw Nr 42309, prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]. Na działce użytkownicy wieczyści pobudowali 29 garaży, stanowiących przedmiot odrębnej własności. Przed postawieniem boksów garażowych działka stanowiła teren zieleni przy osiedlu mieszkaniowym. W zapisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], "aktualnego" do dnia 31 grudnia 2003r., przedmiotowe grunty oznaczone były symbolem TS -"tereny transportu samochodowego".

Wszyscy użytkownicy wieczyści złożyli wniosek o przekształcenie swoich praw do działki w prawo własności. Podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr 107 w prawo własności był operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A. A., wykonany w kwietniu 2004 roku. Przedmiot wyceny stanowiła wartość nieruchomości gruntowej – działki nr ewid. 107 i powierzchni 0,1271 ha jako prawa własności, należącego do Gminy [...] i jako prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym. Szacunek nie obejmował garaży jako odrębnego od gruntu prawa własności. Na rozprawie biegły skorygował opinię i obniżył o 25 % cenę ustaloną w operacie szacunkowym na 40,60 zł za 1 m2 szacowanej działki, z uwagi na ograniczenia wynikające ze stanu prawnego nieruchomości (tylko udział we współużytkowaniu wieczystym) oraz różnice w powierzchni działki wycenianej (0,1271 ha) i przyjętych do porównań (36 m2, 46 m2, 94 m2). Po obniżce stawka za 1 m2 wyniosła 30,45 zł. W rezultacie wartość rynkową działki nr 107 jako przedmiotu prawa własności biegły oszacował na kwotę 38.701,95 zł, a prawa użytkowania wieczystego na kwotę 17.415,87 zł, przy zastosowaniu współczynnika 0,45 wyliczonego na podstawie § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Przy tych wyliczeniach opłatę z tytułu przekształcenia ustalono na kwotę 21.286,08 zł - po zaliczeniu na poczet wartości prawa własności kwoty równej wartości prawa użytkowania wieczystego - a w stosunku do poszczególnych współużytkowników wieczystych 734 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, iż w chwili składania wniosku o przekształcenie nie obowiązywały już przepisy art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 4.września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, gdyż wcześniej (12 kwietnia 2000r.) Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 9/98 uznał za niezgodny z Konstytucją art. 1 ust. 2 a, art. 5, art. 5 a i art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 powyższej ustawy. Spowodowało to lukę w prawie, co do zasad odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dopiero ustawą z dnia 21 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749), która weszła w życie w dniu 28 lipca 2001 r., ustalono zasady odpłatności za przekształcenie, odsyłając do przepisów art. 67 ust. 1, art. 69 i art.70 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 3 ustawy zmieniającej, w sprawach wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 27 lipca 2001 r., stosuje się jej przepisy. W świetle powyższego, podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Zasady przekształcenia określone w powołanej ustawie stosuje się m. in. do osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi, które prawo wieczystego użytkowania gruntu nabyły przed dniem 31 października 1998 r. (art. 1 ust. 2 ustawy). Rozpatrzenie wniosku P. K. w trybie powołanej wyżej ustawy było więc zasadne. Po wejściu w życie przepisów ustawy z 21 czerwca 2001 roku nie było już, w ocenie organu odwoławczego, żadnych przeszkód do wydania decyzji o przekształceniu i ustaleniu opłaty za to przekształcenie, a więc załatwienie wniosku dopiero w 2004 roku jest oczywistym uchybieniem procesowym. Za trafny uznano zatem częściowo zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, przy czym naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygniecie sprawy.

Skargę na powyższą decyzję złożyli P. K. i B. K. Pismo z dnia 16 grudnia 2005 roku, odpowiadające treścią złożonej skardze, podpisali nadto A. R., M. M., Z. W., W. D., S. Ś., J. N., M. B., J. B., I. B., B. B., S. M., J. B., K. M., H. P., J. G., M. W. i S. P. Zarządzeniem z dnia 8 lutego 2005r., wezwano te osoby do wypowiedzenia się, czy powyższe pismo traktować należy jako skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] czy też jako skargi na decyzje indywidualne poszczególnych współużytkowników wieczystych nieruchomości, objętej wnioskiem o przekształcenie.

A. R., J. G., W. D., Z. W., M. W. oświadczyli, iż ich intencją nie było wniesienia skargi w sprawie, dotyczącej P. K. J. G. wniósł zaś o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Pozostałe osoby nie odniosły się do zobowiązania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi P. K. i o odrzucenie skargi B. K. z uwagi na brak interesu prawnego.

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2005r. Sąd dopuścił J. G. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, natomiast postanowieniem z dnia 26 października 2005r. Sąd zarządził połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt II SA/Łd 41/05 ze skargi P. K. oraz II SA/Łd 84/05 ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną. Sąd przytoczył treść art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 145, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

Analiza treści art. 50§ 1 p.p.s.a., uwzględniająca poglądy wyrażone w orzecznictwie i doktrynie doprowadziła Sąd do wniosku, iż B. K., pozostając współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, interes prawny wywodzić może wprost z art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (t. j. Dz. U. Nr 120 z 2001 r., poz. 1299 ze zm.). Mógł zatem złożyć skargę na decyzję administracyjną, dotyczącą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nawet jeżeli decyzja ta dotyczyła innego współużytkownika, lecz powinien był brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tego przekształcenia. Art. 28 k.p.a. stanowi jednoznacznie, że stronami postępowania administracyjnego pozostają wszystkie osoby, których interesu prawnego wynik tego postępowania dotyczy. Sąd stanął na stanowisku, iż potraktowanie przez organy wniosków każdego spośród 31 współużytkowników wieczystych działki gruntu nr 107, obrębu 4, położonej w [...], jako wszczynającego odrębną sprawę, jest wadliwe, prowadzące do naruszenia art. 10 oraz art. 28 k.p.a., w konsekwencji zaś stanowiące podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uregulowane w ustawie z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (t. j. Dz. U. Nr 120 z 2001 r., poz. 1299 ze zm.) nie upoważnia organów do przekształcania "udziałów" w prawie użytkowania wieczystego lecz prawa użytkowania wieczystego, nawet jeżeli prawo to przysługuje więcej niż jednemu użytkownikowi wieczystemu. Zaakceptowanie poglądu przeciwnego, prowadziłoby do konkluzji sprzecznej z ustawą, albowiem mogłoby prowadzić do sytuacji, w której część udziałów pozostaje we współwłasności, część natomiast we współużytkowaniu wieczystym.

Powyższe stanowisko znajduje, zdaniem Sądu pierwszej instancji, potwierdzenie w literalnej wykładni art. 1 ust. 5 pkt 1 ustawy, nie pozostawiającej wątpliwości, że wszyscy użytkownicy wieczyści muszą złożyć wniosek (nie wnioski) o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Nie znajduje też logicznego i racjonalnego uzasadnienia zastosowana przez organy technika rozdzielenia sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu i traktowanie jej jako 31 niezależnych spraw każdego ze współużytkowników wieczystych.

Z tych też powodów Sąd uznał również, iż J. G., będący kolejnym spośród użytkowników wieczystych przedmiotowej działki nr 107 posiada interes prawny do działania w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących przewlekłości postępowania administracyjnego oraz naruszenia prawa czynnego udziału stron w postępowaniu, Sąd podniósł, iż żadne zmiany stanu prawnego, czy zawirowania legislacyjne, nie upoważniają organów administracji do załatwiania powierzonych im spraw po blisko czteroletnim okresie bezczynności, bez choćby wezwania wnioskodawców do wypowiedzenia się, czy w zmienionym stanie faktycznym i prawnym podtrzymują zgłoszone uprzednio żądanie. Przepisy art. 9 i 10 k.p.a. nakładają na organy administracji szczególne obowiązki, zaniechanie których prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, skutkujących wadliwością wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W przedmiotowej sprawie brak jest śladu, aby P. K. przed wydaniem decyzji przez organ I instancji został pouczony o zasadach przekształcenia, w tym odpłatności.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd pierwszej instancji powołał art. 145 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego B. C., zarzuciło:

1. naruszenie konstytucyjnej równości wobec prawa, w szczególności art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż nad wyraźne oświadczenie woli w postaci 31 wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedłożono dorozumiane i hipotetyczne sformułowanie P. K. o możliwości wycofania wniosku, które nie stanowi wyraźnego i jednoznacznego oświadczenia woli złożonego organowi administracji o cofnięciu wniosku,
2. naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 1 ust. 2 i 5 pkt 1 i 2 "a" ustawy z 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz. U. nr 120 z 2001 r. poz. 1299 ze zm.) przez błędną wykładnię, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie upoważnia organów do przekształcenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności tych udziałów, a nadto że nie tylko wszyscy współużytkownicy muszą złożyć łącznie jeden wniosek o przekształcenie ale także powinni brać udział w postępowaniu o przekształceniu dotyczącym pozostałych współużytkowników wieczystych,
3. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), przez błędne przyjęcie, że organ administracji naruszył art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co skutkowało uwzględnieniem skargi,
4. naruszenie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie, mimo podstaw do oddalenia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w przypadku stwierdzenia jedynie naruszenia prawa materialnego a nadto zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t. j. z 2001 Dz. U. Nr 120) - obowiązującej w dacie wydania decyzji - w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 5. Wymogi tego przepisu zostały spełnione, bo wszyscy współużytkownicy wieczyści działki nr 107, zabudowanej garażami złożyli zgodne wnioski o przekształcenie. W ocenie Kolegium, nie musi to być jeden wniosek wszystkich współużytkowników i jedno toczące się postępowanie z udziałem wszystkich współużytkowników wieczystych. Statuując wymóg zgodnego wniosku, ustawa wykluczyła możliwość żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie przez niektórych spośród uprawnionych, ale nie oznacza to, że musi to być wspólny wniosek, skoro jest to współużytkowanie w częściach ułamkowych. Powołana wyżej ustawa z dnia 4 września 1997 roku odsyła do odpowiedniego stosowania art. 199 k.c. w przypadku braku zgody wszystkich współużytkowników na przekształcenie. Oświadczenia woli wszystkich współużytkowników wieczystych złożone w formie wniosku o przekształcenie są oświadczeniami materialno - prawnymi i wiążą organy w postępowaniu administracyjnym. Spełnienie tego warunku uruchamia procedury dokonywania przekształcenia w stosunku do każdego współużytkownika wieczystego odrębnie, w oderwaniu od źródła z którego powstało to współużytkowanie i daje każdemu możliwość rozporządzania swoim prawem współużytkowania (art. 233 k.c.).

Zdaniem Kolegium, w postępowaniu dotyczącym P. K. trudno dopatrzyć się interesu prawnego pozostałych współużytkowników, tym bardziej, że P. K. nie cofnął wniosku o przekształcenie. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] P. K. zasygnalizował zamiar cofnięcia wniosku, ale na rozprawie w dniu [...] nie złożył oświadczenia woli o wycofaniu wniosku. Gdyby taki wniosek został złożony, wówczas zaistniałby interes prawny pozostałych współużytkowników wieczystych warunkujący wezwanie ich do udziału w sprawie jako strony i konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego. Cofnięcie wniosku, podobnie jak zgoda na przekształcenie, nie może być dorozumiane. Tylko i wyłącznie cofnięcie zgody na przekształcenie udzielone wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie woli złożone organowi administracji może stanowić przesłankę do zastosowania art. 199 k.p.c. (por. wyrok SN z 14 marca 1999 r. III ARN 32/90 OSN CP 1992, Nr 6 poz. 112 i inne).

Wobec tego, że zgoda wszystkich współużytkowników wieczystych na przekształcenie nie została cofnięta, decyzje organów administracji były legalne i nie naruszały także przepisów postępowania w zakresie art. 145 k.p.a. Cofnięcie tej zgody w skardze, wobec ostateczności decyzji w postępowaniu administracyjnym, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę miał też na uwadze art. 139 k.p.a.

Strona podniosła nadto, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spowoduje, że w stosunku do 29 osób, które dysponują już tytułami współwłasności w działce nr 107 organ administracji będzie musiał wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji, a współużytkownicy wieczyści występować do sądu w trybie art. 199 k.c. W ostatecznym rozrachunku, wobec wzrostu cen nieruchomości, opłata za przekształcenie wobec P. K. będzie wyższa niż wyliczona w decyzji, a koszty całego postępowania kilkakrotnie wyższe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zmierzającej do przedłużenia postępowania. P. K. zaznaczył, że składając wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu 25 października 2000 roku był przekonany, iż koszty tej procedury wyniosą około 70 zł, gdyż takich informacji udzieliły mu kompetentne osoby Urzędu Miasta. Podkreślił, iż był przeświadczony, że wniosek – z uwagi na upływ czterech lat - jest już nieaktualny. P. K. zarzucił, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] została wydana z naruszeniem prawa polegającym m.in. na tym, że koszty przekształcenia prawa użytkowania wieczystego użytkowania w prawo własności miały wynosić około 70 zł. a zażądano 978,69 zł. - znając taką wysokość odpłatności, nie złożyłby wniosku o przekształcenie. Nadto organ I instancji naruszył art. 10 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 §1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z literalnej wykładni art. 1 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t. j. Dz. U. Nr 120 z 2001 r., poz. 1299 ze zm.) wyprowadził wniosek, iż nie jest możliwe przekształcenie "udziałów" w prawie użytkowania wieczystego i wszyscy użytkownicy wieczyści muszą złożyć jeden wniosek (nie wnioski) o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego.

Z takim poglądem nie sposób się zgodzić, a to z następujących względów.

Stosownie do art. 1 ust. 5 powołanej wyżej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące warunki:

1. wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności złożą wszyscy współużytkownicy wieczyści (...); w razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego, 2a) wszyscy współużytkownicy wieczyści nabyli prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z ust. 2.

Z wyraźnej woli ustawodawcy do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - w przypadku, gdy jest to prawo współużytkowania wieczystego - może dojść jedynie wtedy, gdy wszyscy współużytkownicy wieczyści złożą taki wniosek. Jednakże z konieczności spełnienia tego wymogu przez wszystkich współużytkowników wieczystych nie można skutecznie wywodzić – jak czyni to Sąd pierwszej instancji – że musi to być jeden wniosek.

Takiemu rozumieniu art. 1 ust. 5 pkt 1 ustawy przeczy już samo brzmienie tegoż przepisu. Przepis ten jednoznacznie bowiem stanowi, iż w przypadku braku zgody zastosowanie znajduje odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego. A zatem, jeżeli nie wszyscy współużytkownicy wieczyści złożą wniosek o przekształcenie swego prawa w prawo własności, to organ administracji obciąża obowiązek zawieszenia postępowania i skierowania wnioskodawców na drogę postępowania przed sądem powszechnym. I już z tej chociażby przyczyny w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie będzie to jeden wniosek wszystkich współużytkowników wieczystych lecz także postanowienie sądu powszechnego zastępujące zgodę niektórych ze współużytkowników wieczystych / jednego ze współużytkowników wieczystych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2002 roku, II SA/Gd 375/00, LEX nr 76114).

Przepis art. 1 ust 5 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t. j. Dz. U. Nr 120 z 2001 r., poz. 1299 ze zm.) statuując wymóg złożenia przez wszystkich współużytkowników wieczystych wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie nakazuje, aby był to fizycznie jeden wniosek – w rozumieniu jednego pisma podpisanego przez wszystkich współużytkowników wieczystych - lecz wymaga, aby wszyscy współużytkownicy wieczyści złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy będzie to jedno pismo – wspólny wniosek, czy też osobne wnioski. Istotą art. 1 ust. 5 pkt 1 ustawy jest to, aby wszyscy współużytkownicy wieczyści jednoznacznie na piśmie wyrazili zgodną wolę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Na gruncie obowiązującego porządku prawnego niedopuszczalne jest takie rozporządzenie prawami do gruntu, które prowadziłoby do powstania współwłasności i współużytkowania wieczystego na tym samym gruncie (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1995 roku, III CZP 127/95, OSNC 1996/1/12 - glosa aprobująca: S. Rudnicki PS 1996/3/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 roku, I SA 631/99, LEX nr 55737). Nie jest także do przyjęcia sytuacja, aby na gruncie będącym niepodzielną współwłasnością gminy i osób fizycznych było ustanowione użytkowanie wieczyste.

Wymóg określony w art. 1 ust. 5 pkt 1 powołanej wyżej ustawy stanowi "zabezpieczenie – gwarancję" wyłączenia dopuszczalności takiego właśnie rozporządzenia prawami do gruntu, które prowadziłoby do powstania współwłasności i współużytkowania wieczystego na tym samym gruncie. Taki jest cel ustanowienia przesłanki określonej w art. 1 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Konkludując, organ administracji publicznej, aby wydać decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - w przypadku, gdy jest to prawo współużytkowania wieczystego – musi dysponować wnioskiem / wnioskami wszystkich współużytkowników wieczystych o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności bądź też wnioskiem / wnioskami współużytkowników wieczystych i stosownym postanowieniem sądu powszechnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dokonując wykładni powyższego przepisu, wprowadził formalizm nie do pogodzenia z istotą instytucji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Nadto Sąd pierwszej instancji doszedł do mylnego wniosku, iż nie jest możliwe przekształcenie "udziałów" w prawie użytkowania wieczystego.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż w przypadku, gdy prawo użytkowania wieczystego przysługuje kilku osobom (prawo współużytkowania wieczystego), prawo to przysługuje poszczególnym osobom w odpowiednim ułamku.

Przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r., organy administracji publicznej nie mogą dokonać żadnej innej zmiany tego prawa. W szczególności, nie mogą zmienić wielkości udziału, który przysługiwał w prawie wieczystego użytkowania. Jeżeli zatem wnioskodawcy przysługiwał określony udział w prawie użytkowania wieczystego, to po przekształceniu będzie mu przysługiwał taki sam udział we własności tej nieruchomości. Pamiętać należy, iż w takiej sytuacji, gdy na nieruchomości ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego gruntu w formie niepodzielnych udziałów, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości. Przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności dla jednego (niektórych) ze współużytkowników wieczystych skutkowałoby niedopuszczalnym – jak wyżej wskazano – rozporządzeniem prawami do gruntu, prowadzącym do istnienia na danej nieruchomości jednocześnie prawa własności i prawa użytkowania wieczystego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 listopada 1999 roku, II SA/Gd 1305/98, LEX nr 44202, z dnia 27 maja 1999 roku, I SA 2058/98, LEX nr 48510).

A zatem, przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - w przypadku, gdy jest to prawo współużytkowania wieczystego - przekształceniu ulegają wszystkie udziały w prawie użytkowania wieczystego tj. udziały wszystkich współużytkowników wieczystych na takie same udziały we własności tej nieruchomości.

Przepisy ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t. j. Dz. U. Nr 120 z 2001r., poz. 1299 ze zm.) – obowiązującej do dnia 13 października 2005 roku - nie dawały podstaw do przyjęcia tezy o niedopuszczalności przekształcenia "udziałów" w prawie użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie – jak zasadnie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - wszyscy użytkownicy wieczyści złożyli wniosek o przekształcenie swoich praw do działki nr 107 w prawo własności. Przysługujący P. K. udział w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości został przekształcony na taki sam udział w prawie własności tejże nieruchomości i jednocześnie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy całej nieruchomości.

Wprawdzie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w przypadku przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo własności powinno być prowadzone jedno postępowanie, to jednak okoliczności, jakie miały miejsce w sprawie o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego działki nr 107 w prawo własności nie uprawniały Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi do sformułowania wniosku o naruszeniu art. 10 i art. 28 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym dającego Sądowi podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. W tym miejscu zauważyć należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaistniała oczywista niedokładność przez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji w tej podstawie prawnej § 1, przy czym powołanie jednostki redakcyjnej " pkt 1 lit. b i c p.p.s.a." pozwala na zidentyfikowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu.

Podkreślenia wymagają okoliczności towarzyszące wydaniu decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji i decyzji pierwszoinstancyjnej. A mianowicie, postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczyło całej nieruchomości tj. prowadzone było w zakresie całej działki nr 107. Po drugie, Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzje w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej działki nr 107, dotyczące poszczególnych współużytkowników wieczystych, wydał w tym samym dniu tj. w dniu [...]. Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poszczególne decyzje wydało w tym samym dniu tj. w dniu [...]. Nadto, jak już wyżej podkreślono, wszyscy współużytkownicy wieczyści złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności objęło całą nieruchomość – działkę nr 107. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, aby doszło do naruszenia art. 10 i art. 28 k.p.a., które stwarzałoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnie też podniosło Kolegium, iż P. K. do dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie cofnął złożonego wniosku. W odwołaniu od decyzji organu I instancji i na rozprawie przed organem odwoławczym P. K. nie kwestionował samego przekształcenia, lecz wysokość opłaty.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a..