Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 412/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kozienicach na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 co do słów "w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego";
- 2) stwierdził, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku;
- 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rada Gminy [...] (dalej Rada Gminy), na podstawie [art. 5c pkt 1,] art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso bądź ustawa oświatowa), art. 18 ust. 2 pkt 15, [art. 40 ust. 1 i art. 42] ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej usg) dnia [...] 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłaty za świadczenia w przedszkolach samorządowych prowadzonych przez Gminę [...] (dalej Uchwała).
W treści Uchwały ustalono m.in., że usługi świadczone przez publiczne przedszkole, dla którego organem prowadzącym jest Gmina [...] w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego określone w rozporządzeniu w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie, tj.: od godz. 700 do godz. 1200, przez 5 dni w tygodniu, od poniedziałku do piątku (§ 1). W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata podlega zwrotowi pod warunkiem poinformowania przedszkola o nieobecności dziecka i przewidywanym czasie jej trwania z tym, że za pierwszy dzień nieobecności opłata zwracana jest pod warunkiem poinformowania przedszkola najpóźniej w tym dniu do godz. 900 (§ 4 Uchwały). W Uchwale wskazano, że szczegółowy zakres świadczeń realizowanych przez przedszkole, w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz zasady korzystania z usług przedszkola i odpłatności określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy przedszkolem, a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka (§ 5 Uchwały).
Pismem z 11 kwietnia 2013 r. Pa 30/12, Prokurator Rejonowy w Kozienicach zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso przez niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego będącego podstawą podjęcia Uchwały wyrażające się w niesprecyzowaniu, za jakie konkretnie świadczenia pobierana jest opłata i jaka jest jej wysokość w odniesieniu do poszczególnych świadczeń;
- 2) art. 14 ust 5 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 2 uso polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z powołanych przepisów przez bezpodstawne uzależnienie w § 4 Uchwały warunku zwrotu poniesionej opłaty za świadczenia, w przypadku nieobecności dziecka od uprzedniego powiadomienia przedszkola o jego nieobecności, co stanowi niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w zasadę swobody umów i treść stosunku cywilnoprawnego między dyrektorem przedszkola i rodzicem lub prawnym opiekunem dziecka.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w systemie prawa, a w szczególności w powołanej ustawie oświatowej, brak normy prawnej przyznającej organom uchwałodawczym gmin kompetencję do uzależnienia zwrotu poniesionej przez rodziców opłaty za świadczenia przedszkola, w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu od warunku wcześniejszego poinformowania o tym przedszkola, co sprzecznie z zakresem delegacji ustawowej uczyniła Rada Gminy. Podstawą pobrania opłaty winien być fakt skorzystania lub nieskorzystania przez dziecko ze świadczeń przedszkola. Niedopuszczalne jest ustalenie, że opłata ma być ponoszona za gotowość do spełnienia świadczenia, w tym wynikającą z deklaracji rodzica, czy też zastrzeżenie, że rodzic jest obowiązany ponieść opłatę także w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Powyższe uregulowania stanowią niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w treść cywilnoprawnej umowy między rodzicem lub opiekunem prawnym dziecka, a dyrektorem przedszkola, naruszają zasadę swobody umów z art. 353¹ kc.
Przyznana radzie gminy kompetencja do określenia wysokości opłat jest realizowana w sposób nieprawidłowy, bowiem nie skonkretyzowano wysokości należności za każde z poszczególnych wymienionych w Uchwale świadczeń. Zdaniem Prokuratora, ustalenie jednej ryczałtowej, sumarycznej opłaty zbiorczej za wymienione świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego wynikającego z ustawy oświatowej. Wymóg skonkretyzowania poszczególnych świadczeń w powiązaniu z przysługującą za nie opłatą wynika z faktu, że owa opłata jest daniną publiczną, co akcentuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Pobiera się ją w związku z określonymi czynnościami lub usługami podmiotów prawa publicznego.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 1581/12), że Gmina nie musi określać w uchwale, za jakie konkretnie zajęcia pobiera opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu powyżej 5 bezpłatnych godzin. Wojewoda [...] decyzją z [...] 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność § 4 Uchwały. Uchwała w tym zakresie straciła moc prawną i nie ma zastosowania; do pozostałych zapisów Uchwały Wojewoda nie wniósł zastrzeżeń.
Na rozprawie dnia 24 lipca 2013 r. Prokurator cofnął zarzuty dotyczące § 4 Uchwały, podnosząc zarzut naruszenia zasady nieretroakcji, bowiem zaskarżona Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 23 września 2011 r. (protokół rozprawy k. 24 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Sąd I instancji stwierdził, że punktem wyjścia dla prawnej oceny Uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej Uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 uso, która dokonana została ustawą z 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991, dalej ustawa zmieniająca). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 uso, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 uso, nie dłużej niż do dnia 31.8.2011 r. Rady gmin zostały zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 usp i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 uso.
Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 uso, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały za zadanie ustalanie opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy.
W praktyce tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.
Na mocy ustawy zmieniającej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 uso). Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.
Zgodnie z art. 3 pkt 13 uso, przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które winien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 uso została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17, dalej załącznik do rozporządzenia z 2008 r.).
Dodatkowo, zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 [ze zm.], dalej załącznik do rozporządzenia z 2001 r.), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa winna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, a za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 uso w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty.
Wobec powyższego, w obecnym stanie prawnym, ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 uso.
Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy, Sąd I instancji uznał, że fakt dokonania nowelizacji ustawy o systemie oświaty nie w pełni został uwzględniony przez Radę Gminy. Zaskarżona Uchwała, mimo że podjęta [...] 2011 r., a więc [blisko] rok po wejściu w życie ustawy zmieniającej, częściowo oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 uso w wersji sprzed nowelizacji. Świadczy o tym treść § 1 Uchwały, który stanowi, że bezpłatne są świadczenia udzielane przez przedszkole w zakresie "podstawy programowej wychowania przedszkolnego". Tymczasem w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały, całkowicie zbędne stało się odwołanie przy konstruowaniu opłat, do wcześniej istotnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, nie mieszczące się w tej podstawie (za które już można było naliczać opłaty).
Dowodzi to, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną Uchwałę oparła się w części na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 uso. Uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu podjęcia uchwały narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały (wyrok WSA w Poznaniu z 14.2.2012 r., IV SA/Po 1228/12, cbosa). W ocenie Sądu I instancji, regułę tę należy odpowiednio odnieść do sytuacji, gdy do nieaktualnej podstawy odwołuje się część uchwały – wówczas nieważnością dotknięta będzie ta część.
Wadliwość tej regulacji wynika nie tylko z faktu, że odwołuje się ona do irrelewantnego w świetle aktualnego brzmienia art. 14 ust. 5 uso pojęcia "świadczeń przekraczających podstawę programową", ale że zarazem błędnie przesądza, że czas przekraczający bezpłatne 5 godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu poświęcony będzie świadczeniom przekraczającym podstawę programową. W ten sposób Rada Gminy nie tylko, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso w nowym brzmieniu, ale bezpodstawnie – i ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci – ograniczyła możliwość świadczenia przez gminne przedszkola publiczne usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie. Tymczasem aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 uso w ogóle nie upoważnia prawodawcy lokalnego do określania zakresu i przedmiotu świadczeń, jakie będą udzielane przez przedszkola publiczne w czasie "płatnym".
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że Prokurator niezasadnie zarzuca Uchwale niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego, będącego podstawą podjęcia Uchwały, przez niesprecyzowanie, jaka jest wysokość opłaty w odniesieniu do poszczególnych świadczeń. Nie podzielił zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, to przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń zgodnie, z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola winna być uzależniona od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z 24.1.2013 r., I OSK 1581/12, cbosa). W Uchwale opłata naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu (§ 2 Uchwały).
Uzależniona jest więc od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem, a nie od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń - czego żąda skarżący – byłoby uzasadnione gdyby prowadzących placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdyż naliczone opłaty w wysokości 2 zł i 2,50 zł (§ 2 ust. 3 i 4 Uchwały) za każdą rozpoczętą godzinę realizacji zajęć w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie (§ 1 Uchwały) mają, zdaniem Sądu I instancji, charakter opłaty symbolicznej. Z tych powodów Sąd I instancji nie podzielił zarzutu Prokuratora, że przepisy Uchwały rażąco naruszają prawo z uwagi na naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń.
Nie jest trafny pogląd dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i wykazanie, że wysokość zobowiązania pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Stanowisko takie byłoby zasadne, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 uso, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 uso.
Jeżeli opłaty te pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. W sytuacji, gdy wysokość opłat jest tego rodzaju, że można je określić jako symboliczne, bowiem stanowią one jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, gdyż takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (wyrok NSA z 24.1.2013 r., I OSK 1777/12).
Odnośnie zarzutu dotyczącego § 4 Uchwały (cofniętego na rozprawie przez Prokuratora) należy wskazać, że Wojewoda [...] decyzją z [...] 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność § 4 Uchwały. Uchwała w tym zakresie straciła moc prawną i nie ma zastosowania. Z tych przyczyn Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skargi, dotyczącej tego paragrafu.
Odnosząc się do wyartykułowanego na rozprawie zarzutu dotyczącego § 8 Uchwały – Sąd I instancji podkreślił, że z regulacji tej wynika fakt wejścia w życie zaskarżonej Uchwały po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (co nastąpiło 23.9.2011 r.) z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011 r., a zatem aktowi temu nadano wsteczną moc obowiązującą. Jak wynika z treści art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ([j.t.] Dz. U. "2011 r., nr 197, poz. 1172" [winno być "2010 r., nr 17, poz. 95, zm. 2011 r., nr 117, poz. 676"], dalej uoan), art. 4 uoan, stanowiący obowiązek wprowadzania aktów normatywnych w życie po upływie stosownego vacatio legis, nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
W wyroku z 25 września 2000 r., K 26/99 (OTK 2000/6/186) Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. Z sytuacją taką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem określone Uchwałą opłaty za świadczenia w przedszkolach samorządowych prowadzonych przez tę Gminę określono na poziomie symbolicznym, a więc w niższej wysokości aniżeli określone Uchwałą nr [...] z [...] 2003 r. Należy też mieć na uwadze, że nowa regulacja pozwala przyprowadzić dziecko do przedszkola na 5 godzin bez opłat; rodzice (opiekunowie prawni) mogą zostawić dziecko na dalsze godziny i zapłacić tylko za rzeczywisty czas, w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem.
Oczywistym jest, że przepisy dotychczasowe były dla rodziców (opiekunów prawnych) mniej korzystne, ponosili oni bowiem opłaty miesięczne, ryczałtowe, których wysokość nie była uzależniona od czasu przebywania dziecka w przedszkolu. Z tych przyczyn w ocenie Sądu I instancji, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem regulacja § 8 Uchwały nie narusza zasad demokratycznego państwa prawa.
W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 uso nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Całkowicie zbędne stało się odwoływanie przy konstruowaniu opłat, w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu, do wcześniej istotnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy winna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł Prokurator Okręgowy w Radomiu (dalej Prokurator Okręgowy), zarzucając naruszenie prawa materialnego:
- 1. przez niewłaściwe zastosowanie art. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908, dalej ZTP) polegające na przyjęciu, że w:
- - § 1 Uchwały Rada Gminy przekroczyła granicę upoważnienia ustawowego tylko co do słów "w zakresie postawy programowej wychowania przedszkolnego", podczas gdy przepis § 1 został uchwalony z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego także w zakresie, w jakim przyjęto, że bezpłatne są usługi świadczone przez przedszkole publiczne, określone w rozporządzeniu w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, bowiem art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 2 uso upoważniał organ prowadzący przedszkole jedynie do ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole wyłącznie w oparciu o kryterium czasu pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas ustalony jako czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki;
- - § 5 Uchwały nie przekroczono granic delegacji ustawowej wynikającej z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, podczas gdy Rada Gminy miała wyłącznie kompetencję do ustalenia wysokości opłaty za świadczenia przedszkoli, nie do wskazania w treści przepisu § 5 Uchwały, że szczegółowy zakres świadczeń realizowanych przez przedszkole, w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, oraz zasady korzystania z usług przedszkola i odpłatności określi umowa cywilnoprawna zawarta między przedszkolem a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka;
- 2. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 uoan, przez niezasadne przyjęcie, że nadanie Uchwale w § 8 mocy wstecznej nie nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa oraz nie stały temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawa, w sytuacji gdy zasady te sprzeciwiały się nadaniu zaskarżonemu aktowi prawnemu mocy wstecznej.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zasadnym okazał się być zarzut naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, i § 115 w zw. z § 143 ZTP.
W zaskarżonej uchwale Rada jako podstawę prawną uchwały wskazała w szczególności art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 usg i art. 5c pkt 1, art. 14 ust. 5 uso.
W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym postanowił, że: Do wyłącznej właściwości rady gminy należy:...
15) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15). Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1).
Kompetencją przysługującą radzie gminy w oparciu o art. 14 ust. 5 pkt 1 uso jest określenie wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę: a) publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, b) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Z kolei w art. 6 ust. 1 uso ustawodawca wskazał, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;
- 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie;
- 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;
- 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, z zastrzeżeniem ust. 6.
Z istoty tej regulacji wynika, że gmina może zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w ogóle; ma natomiast obowiązek zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tym samym rada gminy uzyskała kompetencję nie tylko do ustalenia czasu dłuższego niż 5 godzin do zapewnienia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu publicznym, ale także do ustalenia zasad odpłatności za nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu publicznym w okresie przekraczającym owe 5 godzin (wyrok NSA z 24.1.2013 r.: I OSK 1581/12, Lex nr 136081; I OSK 1776/12, Lex nr 1360825; I OSK 1777/12, Lex nr 1360826; wyrok NSA z: 19.6.2013 r., I OSK 607/13, NZS 2013/5/11; 8.11.2013 r., I OSK 1809/13; wyrok WSA w Poznaniu z 22.5.2013 r., IV SA/Po 393/13, cbosa).
Rada Gminy przekroczyła granice upoważnienia ustawowego określając w § 1, w części obejmującej słowa "w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego określone w rozporządzeniu w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół". Od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne, nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego (jak było przed dniem wejścia w życie art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 14 ust. 5 uso w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 2 i 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty Dz. U. z 2010 r., nr 148, poz. 991; art. 2 i 3 ustawy zmieniającej).
Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 ZTP, a nadto art. 3531 kc, okazał się być niezasadnym.
Trafnie Prokurator Okręgowy wskazał, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia spawy), organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471, 114/09/946, dalej Konstytucja RP).
Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji RP mają zbliżony cel - służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z 10.4.2001, U 7/00, OTK 2001/3/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki - op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.X.1988 r., Uw 4/88, OTK 1988 s. 79; 23.X.1995 r., K 4/95, OTK 1995/2/s.100; 22.9.1997 r., K 25/97, OTK 1997/3-4/s.304; 25.5.1998 r., U 19/97, OTK 1998/4/s. 262-263; wyrok z: 24.3.1998 r., K 40/97 r., OTK 1998/2/s.72; 26.X.1999 r., K 12/99 OTK 1999/6/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: Konstytucja RP.
Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, 16-35 do art. 92). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podstawowego - wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.X.1999 r., K 12/99, OTK 1999/6/120 s. 684, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej, Prz. Sejm. 2000/3/100).
W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji RP określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2001 t. II uw. 4 s. 5 do art. 94). Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego różni się od upoważnienia do wydania rozporządzenia określonego w art. 92 Konstytucji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck 2012 s. 547 nb 3).
Skoro związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że upoważnienia zawarte w ustawie mogą mieć charakter: 1) upoważnień szczególnych – określających organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu;
- 2) upoważnień generalnych – określających właściwy organ oraz przesłanki wydania aktu (B. Banaszak - op. cit. s. 547 nb 3).
Przepis § 5 Uchwały, wskazujący że szczegółowy zakres świadczeń realizowanych przez przedszkole, w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, oraz zasady korzystania z usług przedszkola i odpłatności określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy przedszkolem a rodzicami (opiekunami prawnymi), ma wyłącznie charakter informacyjny. Ustawodawca wskazał, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego (art. 3531 kc). Z uwagi na naturę stosunku, zasada swobody umów co najmniej w zakresie dwu cech (T. Wiśniewski w: red. J. Gudowski, Kodeks cywilny. Zobowiązania. Komentarz, t. III, cz. 1, LexisNexis 2013, s. 26-27, uw. 2), ulega silnemu ograniczeniu. Z uwagi na naturę stosunku, określoną w szczególności art. 70 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP, i art. 1 pkt 1 i 9, art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, zasada swobody umów nie pozwala dyrektorowi przedszkola na swobodny wybór kontrahenta (dzieci przyjmowane są do przedszkola w trybie rekrutacji), a treść umowy o nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie przekraczającym okres bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, podlega w istotnym zakresie reglamentacji ustawowej (T. Wiśniewski – op. cit. s. 30-31, uw. 11).
Rada Gminy, podejmując Uchwałę dnia [...] 2011 r., by zrealizować obowiązek nałożony przepisami art. 14 ust. 5 uso i art. 2 ustawy zmieniającej, mogła oczekiwać, że Uchwała zostanie opublikowana z zachowaniem odpowiedniego okresu dostosowawczego. Skutkiem stwierdzenia nieważności § 4 Uchwały decyzją z [...] 2011 r., nr [...] przez Wojewodę i przedłużenia okresu kierowania Uchwały do publikacji, nie było możliwe wejście w życie Uchwały z zachowaniem art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 uoan. Trafnie Sąd I instancji uznał, że publikowanie Uchwały dopiero 23 września 2011 r., nie naruszyło zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz – op. cit. s. 44-45, uw. 35 do art. 2), ani art. 5 uoan, mając na uwadze to, że uchwała pozwala płacić rodzicom (opiekunom prawnym) dziecka tylko za rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu, ponad 5 godzin dziennie, kwoty o charakterze symbolicznym.
Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 uoan przez przyjęcie, że § 8 Uchwały nie narusza zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Przedmiotem badania Sądu I instancji był zarzut retroaktywności, polegający na naruszeniu zakazu retroakcji - zasady lex retro non agit. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że ogólny zakaz retroakcji (wstecznego działania prawa) jest zasadą pochodną od zasady zaufania. Retroakcja polega na tym, że normy prawne zakazują kwalifikować według nowych norm czyny, stany rzeczy lub zdarzenia, które miały miejsce i zakończyły się w przeszłości (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s. 41-46, uw. 34-35 do art. 2; orzeczenie TK z 8.11.1994 r., P 1/94, OTK 1994/2/37; 14.3.1995 r., K 13/94, OTK 1995/1/6; P. Szustakiewicz, Retroakcja w prawie administracyjnym, Radca Prawny 2005/3/54).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 193 ppsa orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku.
Skoro skarga kasacyjna w pozostałym zakresie nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa podlegała w pozostałej części oddaleniu.