Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 388/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kozienicach na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1 i ust. 5;
- 2) stwierdził, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku;
- 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rada Gminy Sieciechów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej usg) i art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso bądź ustawa oświatowa) dnia [...] 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę [...]w Zespole Placówek Oświatowych w [...] (dalej Uchwała).
W treści Uchwały ustalono m.in. bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę [...] (dalej Gmina) w wymiarze 5 godzin dziennie (§ 1 ust. 3). Opłacie podlegają świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie (§ 2 ust.
2) w wysokości 0,055 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu (§ 2 ust. 1). Opłata ulega zaokrągleniu do pełnych złotych (§ 2 ust. 5 Uchwały). W § 2 ust. 8 Uchwały wskazano, że opłatę wnosi się miesięcznie z dołu do 15 dnia następnego miesiąca.
W § 4 Uchwały wskazano, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011 r.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r., Pa 34/12, Prokurator Rejonowy w Kozienicach (dalej Prokurator bądź skarżący) zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) i ustrojowego, a mianowicie art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, art. 3531 kc w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z powołanych przepisów i bezpodstawnym określeniu w § 2 ust. 8 Uchwały terminu wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i wskazaniu w § 2 ust. 5 zasad zaokrąglania opłat, co stanowi niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w zasadę swobody umów i treść stosunku cywilnoprawnego między dyrektorem przedszkola a rodzicem lub prawnym opiekunem dziecka;
- 2) art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 2 uso przez niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego będącego postawą podjęcia Uchwały, wyrażające się w:
- - niesprecyzowaniu, za jakie konkretnie świadczenia pobierana jest opłata i jaka jest wysokość w odniesieniu do poszczególnych świadczeń,
- - niedopuszczalnym powiązaniu wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że § 2 ust. 8 i § 2 ust. 5 Uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej, a więc z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ wykraczają poza granice delegacji ustawowej, wynikającej z art. 14 ust. 5 pkt 1 uso. Delegacji ustawowej do wydawania aktów prawa miejscowego nie można interpretować rozszerzająco, gdyż naruszałoby wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu. Konieczność przestrzegania zakresu ustawowego upoważnienia wynika także z art. 94 Konstytucji. W systemie prawa, a w szczególności w ustawie oświatowej, nie ma normy prawnej przyznającej radom gmin kompetencje do określania terminów uiszczania opłat za świadczenia przedszkoli i zasad ich zaokrąglania. Uregulowania te stanowią niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w treść cywilnoprawnej umowy między rodzicem lub opiekunem prawnym dziecka, a dyrektorem przedszkola, naruszając tym samym zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kc.
Przyznana ustawowo radzie gminy kompetencja do określenia wysokości opłat jest w § 1 ust. 4 i § 2 ust. 1 Uchwały realizowana w sposób nieprawidłowy. Nie skonkretyzowano rodzaju świadczeń, za które pobiera się opłatę i nie wskazano wysokości należności za każde z poszczególnych wymienionych w Uchwale świadczeń. Zdaniem Prokuratora, ustalenie jednej ryczałtowej sumarycznej opłaty zbiorczej za wymienione świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego wynikającego z uso. Wymóg skonkretyzowania poszczególnych świadczeń, w powiązaniu z przysługującą za nie opłatą, wynika z faktu, że owa opłata jest daniną publiczną, co akcentuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Pobiera się ją w związku z określonymi czynnościami lub usługami podmiotów prawa publicznego. Wymogu ekwiwalentności nie spełnia określenie wysokości opłaty w taki sposób jak wskazano w § 2 Uchwały, tj. w oparciu o wskaźnik minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę.
Wysokość należności nie jest bowiem wówczas uzależniona jedynie od zakresu rzeczywiście świadczonych usług, lecz wynika ze zmieniającego się niezależnie od wiedzy i woli obywatela wskaźnika, jakim jest minimalne miesięczne wynagrodzenie.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że Uchwała była objęta nadzorem Wojewody Mazowieckiego, który jej nie uchylił, ani nie stwierdził jej nieważności. Zarzuty Prokuratora zawarte w skardze są bezpodstawne, bowiem z powołanych przez niego przepisów nie wynika taki zapis, który naruszałaby w Uchwale Rada Gminy. Zarzuty dotyczące zaokrąglenia groszy i terminu płatności, to mało istotne elementy w zawartej między rodzicem a dyrektorem przedszkola umowie, które nie wpływają na ograniczenie swobody umów. Nie było nawet jednej skargi rodziców na te elementy. Dlatego bezpodstawny jest zarzut dotyczący przekroczenia granic umów o którym mowa w art. 3531 kc. Zarzut dotyczący zastosowania minimalnego wynagrodzenia do wyliczenia wysokości opłaty za przedszkole jest bezzasadny, ponieważ przepisy powołane przez Prokuratora nie zawierają metody wyliczenia opłaty za przedszkola. Prokuratura dopuszcza do niepotrzebnych sporów sądowych, nie realizując w praktyce art. 101 ust. 1 usg, bowiem nie wzywała gminy do usunięcia naruszenia prawa.
Na rozprawie przed Sądem Prokurator popierając skargę, podniósł, że zaskarżoną Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego dopiero 5 września 2011 r. i w związku z tym postawił zarzut "nieretroaktywności" [winno być "retroaktywności"].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1 i ust. 5;
- 2) stwierdził, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku;
- 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie (art. 151 ppsa).
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej Uchwały jest zmiana z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej Uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 uso, dokonana ustawą z 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r., nr 148, poz. 991, dalej ustawa zmieniająca). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 uso, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2011 r. Rady gmin zostały więc zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 uso i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 uso.
Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 uso, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały za zadanie ustalanie opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy.
W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.
Na mocy ustawy nowelizującej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 uso). Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek, w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.
W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 uso, przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które winien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawę programową określoną w art. 3 pkt 13 uso sprecyzowano w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17, dalej załącznik do rozporządzenia z 2008 r.).
Dodatkowo, zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624, dalej załącznik do rozporządzenia z 2001 r.), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa winna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 uso w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. W obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 uso.
Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy, Sąd I instancji uznał, że Rada Gminy nie uwzględniła w pełni nowelizacji uso. Uchwała, mimo że podjęta po wejściu w życie ustawy zmieniającej, częściowo oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 uso w wersji sprzed nowelizacji. Świadczy o tym § 1 ust. 1 Uchwały, który stanowi, że "pobyt dzieci w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę Sieciechów w zakresie nauczania i wychowania obejmującego podstawy programowe wychowania przedszkolnego (...) jest bezpłatny" i ust. 5 "Dyrektor szkoły podaje do publicznej wiadomości rodziców i opiekunów dzieci zakres przedmiotowy podstaw programowych, o których mowa w ust. 1 oraz podaje i uszczegóławia oraz aktualizuje na bieżąco zakres wykonywanych przez przedszkole świadczeń przekraczających postawę programową, o których mowa w ust. 4". W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej Uchwały, całkowicie zbędne stało się odwołanie przy konstruowaniu opłat, do wcześniej istotnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, nie mieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty).
Dowodzi to, że Rada Gminy podejmując Uchwałę, oparła się w części na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 uso. Uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu podjęcia uchwały narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały (wyrok WSA [w Poznaniu] z 14.2.2012 r., IV SA/Po 1228/12, cbosa). W ocenie Sądu I instancji regułę tę należy odpowiednio odnieść do sytuacji, gdy do nieaktualnej podstawy odwołuje się część uchwały - wówczas nieważnością dotknięta będzie ta część.
Wadliwość tej regulacji wynika nie tylko z faktu, że odwołuje się ona do irrelewantnego w świetle aktualnego brzmienia art. 14 ust. 5 uso pojęcia "świadczeń przekraczających podstawę programową", ale zarazem błędnie przesądza, że czas przekraczający bezpłatne 5 godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu poświęcony będzie świadczeniom przekraczającym podstawę programową. W ten sposób Rada Gminy nie tylko nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso w nowym brzmieniu, ale także bezpodstawnie - i ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci - ograniczyła możliwość świadczenia przez gminne przedszkola publiczne usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie. Tymczasem aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 uso w ogóle nie upoważnia prawodawcy lokalnego do określania zakresu i przedmiotu świadczeń, jakie będą udzielane przez przedszkola publiczne w czasie "płatnym".
Sąd I instancji uznał, że Prokurator niezasadnie zarzuca zaskarżonej Uchwale niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, przez niesprecyzowanie, jaka jest wysokość opłaty w odniesieniu do poszczególnych świadczeń. Nie podzielił zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, to przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola winna być uzależniona od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z 24.1.2013 r., I OSK 1581/12, cbosa).
W Uchwale opłata naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu przekraczającą 5 godzin pobytu dziennego (§ 2 ust. 2). Uzależniona jest od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem, a nie od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń - czego żąda skarżący - byłoby uzasadnione, gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Z tych też powodów Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora, że przepisy Uchwały rażąco naruszają prawo z uwagi na naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń. Regulacja z § 2 ust. 1 Uchwały wyraźnie wskazuje, że odpłatność dotyczy świadczeń ponad 5 godzin dziennie. To, że organ określa w § 1 ust. 4 rodzaj zajęć, jakie winny być prowadzone w czasie przekraczających 5 godzin, świadczy jedynie o staranności organu prowadzącego, który przewidziany rodzaj zajęć może egzekwować.
Analiza, które z tych zajęć przekraczają podstawę programową jest zupełnie zbędna i w świetle uregulowań określających podstawę programową w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 2008 r. teoretycznie zawsze budzić może wątpliwości czy mieści się w podstawie programowej, czy też ją przekracza.
W zaskarżonej Uchwale, w § 2 ust. 1 koszty jednostkowe stanowią określony ułamek (0,055 %) minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. nr 200, poz. 1679 [ze zm.]). Biorąc pod uwagę wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2011, która wynosiła 1.386 zł, wysokość opłaty za każdą godzinę przebywania dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie wynosiła mniej niż 1 zł. W ocenie składu orzekającego uchwalona opłata z uwagi na jej wysokość ma charakter symboliczny i w związku z tym nie narusza zasady ekwiwalentności. Matematyczne zaokrąglenie opłaty nie zmienia w zasadniczy sposób jej wysokości i tym samym nie powoduje, że traci ona symboliczny charakter. Nie jest też trafny pogląd dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i wykazanie, że wysokość zobowiązania pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą.
Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo- dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). To, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 uso, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te obligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 uso. Jeżeli opłaty te, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację.
Natomiast w sytuacji, gdy wysokość opłat jest tego rodzaju, że można je określić, jako symboliczne, bowiem stanowią one jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (wyrok NSA z 24.1.2013 r., I OSK 1777/12).
Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał zarzuty dotyczące nieważności § 2 ust. 5 i § 2 ust. 8 Uchwały. Regulacje w nich zawarte mają charakter informacyjny i porządkujący. Przepisy te w ocenie Sądu I instancji określają jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności. Z ich treści nie wynika, by miały one stanowić podstawę czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektorów przedszkoli warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Analizowane zapisy uchwały nie naruszają ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazują upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie mające w tym przedmiocie kompetencji. Ich treść normatywna nie przekazuje i nie modyfikuje kompetencji ustawowych jakiegokolwiek podmiotu, nie prowadząc do zmiany intencji prawodawcy.
Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd, że dopuszczalnym jest przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym (wyrok WSA we Wrocławiu z 7.12.2009 r., II SA/Wr 401/09, Lex nr 583193).
Odnosząc się do podniesionego przez Prokuratora na rozprawie zarzutu "nieretroaktywności" [winno być "retroaktywności"] - zauważyć należy, że z § 4 Uchwały wynika fakt wejścia jej w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (co miało miejsce 5 września 2011 r.), z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011 r., a zatem faktycznie aktowi temu nadano wsteczną moc obowiązującą. Jak jednak wynika z treści art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ([j.t.] Dz. U. 2011 r., nr 197, poz. 1172, dalej uoan) art. 4 uoan, który stanowi obowiązek wprowadzania aktów normatywnych w życie po upływie stosownego vacatio legis, nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
W wyroku z 25 września 2000 r., K 26/99, (OTK 2000, nr 6, poz. 186) Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. Z sytuacją taką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem określone Uchwałą Rady Gminy [...] opłaty za świadczenia w przedszkolach samorządowych prowadzonych przez tę Gminę określono na poziomie symbolicznym. Nowa regulacja pozwala przyprowadzić dziecko do przedszkola na 5 godzin bez opłat, rodzice (opiekunowie prawni) mogą zostawić dziecko na dalsze godziny i zapłacić tylko za rzeczywisty czas, w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Oczywistym jest, że przepisy dotychczasowe były dla rodziców (opiekunów prawnych) mniej korzystne, ponosili oni bowiem opłaty miesięczne, ryczałtowe, których wysokość nie była uzależniona od czasu przebywania dziecka w przedszkolu. W ocenie Sądu I instancji, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem regulacja z § 4 Uchwały nie narusza zasad demokratycznego państwa prawa.
W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 uso, nie ma znaczenia, jakie konkretnie świadczenia związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Całkowicie zbędne stało się odwoływanie się przy konstruowaniu opłat, w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu, do wcześniej istotnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy winna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie i wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).
Nietrafny jest zarzut Wójta Gminy [...] zawarty w odpowiedzi na skargę, że organ nie był wzywany, zgodnie z art. 101 usg do usunięcia naruszenia prawa. Z art. 52 ppsa wynika, że prokurator może złożyć skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł Prokurator Okręgowy w Radomiu, zaskarżając ów wyrok w części, w jakiej oddalono skargę. Prokurator Okręgowy zarzucił wyrokowi istotne naruszenie prawa materialnego przez:
- 1. błędną wykładnię art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908, dalej ZTP), polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy określając w § 2 ust. 5 Uchwały zasady zaokrąglania opłat za świadczenia udzielone przez przedszkole, a w § 2 ust. 8 termin wnoszenia opłat, wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego, w sytuacji gdy wskazane uregulowania Uchwały wykraczają poza granice tego upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, co w konsekwencji winno skutkować stwierdzeniem przez Sąd ich nieważności;
- 2. niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 ZTP, a nadto art. 3531 kc polegające na przyjęciu, że uregulowanie § 2 ust. 9 Uchwały, stanowiące że zasady oraz warunki odpłatności za świadczenia przedszkola określi umowa cywilnoprawna zawarta między Dyrektorem a rodzicem, opiekunem prawnym dziecka, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i nie narusza zasady swobody umów, mimo że wskazany przepis Uchwały, wykraczając poza granicę normy kompetencyjnej i godząc w zasadę swobody umów istotnie narusza prawo, co winno skutkować stwierdzeniem przez Sąd jego nieważności;
- 3. niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 uoan, polegające na niezasadnym przyjęciu, że nadaniu Uchwale w § 4 mocy wstecznej nie stoją na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawa, w sytuacji gdy nadanie Uchwale mocy wstecznej w istocie pozostaje w sprzeczności z tymi zasadami.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zarzut naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 ZTP, okazał się być nieusprawiedliwionym.
Trafnie Prokurator Okręgowy wskazał, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia spawy), organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471, 114/09/946, dalej Konstytucja RP).
Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji RP mają zbliżony cel - służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z 10.4.2001- U 7/00- OTK 2001/3/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki- op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.X.1988 r., Uw 4/88, OTK 1988 s. 79; 23.X.1995 r., K 4/95, OTK 1995/2/s.100; 22.9.1997 r., K 25/97, OTK 1997/3-4/s.304; 25.5.1998 r., U 19/97, OTK 1998/4/s. 262-263; wyrok z: 24.3.1998 r., K 40/97 r., OTK 1998/2/s.72; 26.X.1999 r., K 12/99 OTK 1999/6/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: Konstytucja RP.
Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, 16-35 do art. 92). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podstawowego - wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.X.1999 r., K 12/99, OTK 1999/6/120 s. 684, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej, Prz. Sejm. 2000/3/100).
W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji RP określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2001 t. II uw. 4 s. 5 do art. 94). Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego różni się od upoważnienia do wydania rozporządzenia określonego w art. 92 Konstytucji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck 2012 s. 547 nb 3).
Skoro związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że upoważnienia zawarte w ustawie mogą mieć charakter: 1) upoważnień szczególnych – określających organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu;
- 2) upoważnień generalnych – określających właściwy organ oraz przesłanki wydania aktu (B. Banaszak - op. cit. s. 547 nb 3).
W zaskarżonej uchwale Rada jako podstawę prawną uchwały wskazała w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 usg i art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso.
W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym postanowił, że: Do wyłącznej właściwości rady gminy należy:...
15) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15). Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1).
Kompetencją przysługującą radzie gminy w oparciu o art. 14 ust. 5 pkt 1 uso jest określenie wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę: a) publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, b) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Z kolei w art. 6 ust. 1 uso ustawodawca wskazał, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;
- 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie;
- 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;
- 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, z zastrzeżeniem ust. 6.
Z istoty tej regulacji wynika, że gmina może zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w ogóle; ma natomiast obowiązek zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tym samym rada gminy uzyskała kompetencję nie tylko do ustalenia czasu dłuższego niż 5 godzin do zapewnienia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu publicznym, ale także do ustalenia zasad odpłatności za nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu publicznym w okresie przekraczającym owe 5 godzin (wyrok NSA z 24.1.2013 r.:, I OSK 1581/12, Lex nr 136081; I OSK 1776/12, Lex nr 1360825; I OSK 1777/12, Lex nr 1360826; wyrok NSA z 19.6.2013 r., I OSK 607/13, NZS 2013/5/11).
Rada Gminy nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego określając w ustępie 5 § 2 Uchwały, że wysokość opłaty o której mowa w ust. 3 podlega zaokrągleniu do pełnych złotych, w ten sposób, że kwotę do 0,50 zł pomija się, a co najmniej 0,51 zł liczy się za pełny złoty. Regulacja ta odpowiada normatywnie treści art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały – j.t. Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.) i ma na celu jedynie uproszczenie operacji finansowych. Określenie, że opłatę, o której mowa w ust. 1, wnosi się miesięcznie z dołu do dnia 15 następnego miesiąca, także nie narusza wskazanego upoważnienia ustawowego. Trafnie Sąd I instancji uznał regulacje w nich zawarte za mające charakter informacyjny i porządkujący, określające jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności. Ich przytoczenie nie narusza § 115 ZPT, który to przepis do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio (§ 143 ZTP).
Odpowiedniość stosowania § 115 ZPT pozwala uznać za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym (wyrok WSA we Wrocławiu z 7.12.2009 r., II SA/Wr 401/09, Lex nr 583193; wyrok WSA w Poznaniu z 25.4.2013 r., IV SA/Po 236/13, Lex nr 1317344), co trafnie zostało uznane w kontrolowanej uchwale za nie stanowiące o istotnym naruszeniu prawa.
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 ZTP, a nadto art. 3531 kc. Przepis § 2 ust. 9, wskazujący, że zasady oraz warunki odpłatności, o których mowa w ust. 1 określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy Dyrektorem przedszkola a rodzicem, opiekunem prawnym dziecka, ma wyłącznie charakter informacyjny. Ustawodawca wskazał, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego (art. 3531 kc). Z uwagi na naturę stosunku, zasada swobody umów co najmniej w zakresie dwu cech (T. Wiśniewski w: red. J. Gudowski, Kodeks cywilny. Zobowiązania. Komentarz, t. III, cz. 1, LexisNexis 2013, s. 26-27, uw. 2), ulega silnemu ograniczeniu. Z uwagi na naturę stosunku, określoną w szczególności art. 70 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP, i art. 1 pkt 1 i 9, art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, zasada swobody umów nie pozwala Dyrektorowi przedszkola na swobodny wybór kontrahenta (dzieci przyjmowane są do przedszkola w trybie rekrutacji), a treść umowy o nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie przekraczającym okres bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, podlega w istotnym zakresie reglamentacji ustawowej (T. Wiśniewski – op. cit. s. 30-31, uw. 11).
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 uoan przez przyjęcie, że § 4 Uchwały nie narusza zad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Mimo że w uzasadnieniu wyroku mowa o zarzucie "nieretroaktywności" (s. 3, 10 uzasadnienia wyroku VIII SA/Wa 388/13), w istocie przedmiotem badania Sądu był zarzut retroaktywności, polegający na naruszeniu zakazu retroakcji - zasady lex retro non agit. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że ogólny zakaz retroakcji (wstecznego działania prawa) jest zasadą pochodną od zasady zaufania. Retroakcja polega na tym, że normy prawne zakazują kwalifikować według nowych norm czyny, stany rzeczy lub zdarzenia, które miały miejsce i zakończyły się w przeszłości (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s. 41-46, uw. 34-35 do art. 2; orzeczenie TK z 8.11.1994 r., P 1/94, OTK 1994/2/37; 14.3.1995 r., K 13/94, OTK 1995/1/6; P. Szustakiewicz, Retroakcja w prawie administracyjnym, Radca Prawny 2005/3/54).
Rada Gminy, podejmując Uchwałę dnia 28 czerwca 2011 r., mogła oczekiwać, że Uchwała zostanie opublikowana z zachowaniem odpowiedniego okresu dostosowawczego. Opublikowanie Uchwały dopiero 5 września 2011 r., nie naruszyło zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz – op. cit. s. 44-45, uw. 35 do art. 2), mając na uwadze to, że uchwała pozwala płacić rodzicom (opiekunom prawnym) dziecka tylko za rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu, ponad 5 godzin dziennie, kwoty o charakterze symbolicznym.
Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa podlegała oddaleniu.