Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 1934/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę O. T. na decyzję nr [...] z dnia 5 sierpnia 2013 r. Komendanta Stołecznego Policji, utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Pruszkowie, odmawiającą wypłaty świadczenia pieniężnego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. O. T. wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji o wypłatę świadczenia pieniężnego przewidzianego w art. 117 ust. 3 ustawy o Policji, za okres od 1 maja 2012 r. do 31 lipca 2012 r. Przedstawił zwolnienia lekarskie za ten okres. Podał, że został zwolniony ze służby z dniem 30 kwietnia 2012 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W tym czasie nieprzerwanie przez okres trzech miesięcy chorował, co uniemożliwiło mu podjęcie zatrudnienia. Wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzka Komisja Lekarska uznała go za całkowicie niezdolnego do służby w Policji, zaliczając do trzeciej grupy inwalidztwa. Komisja uznała, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.
Decyzją nr [...] z dnia 15 maja 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w Pruszkowie, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 117 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) odmówił O. T. wypłaty wnioskowanego świadczenia pieniężnego w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranemu na ostatnio zajmowanym stanowisku, z powodu otrzymywania przez policjanta od dnia 1 maja 2012 r. świadczenia emerytalnego.
O. T. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji:
- - błędną wykładnię art. 117 ust. 3 ustawy o Policji, polegającą na wskazaniu, iż dotyczy on sytuacji, w której policjant zwolniony ze służby nie posiada uprawnień emerytalnych lub rentowych;
- - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 12, art. 15 ust. 4, art. 19 i art. 43 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm., dalej jako: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), polegającą na wskazaniu, iż każde świadczenie przyznane na podstawie tych przepisów wyklucza możliwość korzystania ze świadczenia, o którym mowa w art. 117 ust. 3 ustawy o Policji, albowiem nie dotyczą one tego samego zagadnienia;
- - pominięcie treści art. 42 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, który w sposób kompleksowy reguluje kwestie wypłaty emerytury, renty inwalidzkiej i dodatków w okresie, kiedy funkcjonariusz otrzymał świadczenie pieniężne przysługujące po zwolnieniu ze służby;
- - naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez podejmowanie przez organy działań mających na celu uniemożliwienie skorzystania przez skarżącego ze świadczenia wymienionego w art. 117 ust. 3 ustawy o Policji.
Decyzją nr 62 z dnia 5 sierpnia 2013 r. Komendant Stołeczny Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że inne przysługujące policjantowi świadczenie pieniężne, takie jak renta lub emerytura policyjna, wyklucza możliwość korzystania ze świadczenia określonego w art. 117 ust. 3 ustawy o Policji. Zdaniem organu II instancji celem tego przepisu jest zapewnienie środków utrzymania policjantowi, który z powodu nadal trwającej choroby nie może podjąć zatrudnienia w sytuacji zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o Policji, nie zaś przyznanie prawa do pobierania jednocześnie kilku świadczeń pieniężnych. Policjantowi w takiej sytuacji nie przysługuje prawo wyboru jednego z przysługujących świadczeń, a więc emerytury, renty inwalidzkiej lub świadczenia pieniężnego określonego przepisem art. 117 ust.
3. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 i 9 k.p.a., organ zaznaczył, że skarżący wystąpił o przyznanie emerytury policyjnej, która została mu przyznana i wypłacona od dnia 1 maja 2012 r. Wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.) wnioskodawca ubiegający się o emeryturę lub rentę inwalidzką składa pisemne oświadczenie, czy pobiera uposażenie po zwolnieniu ze służby lub świadczenie pieniężne o takim samym charakterze. Przy czym wybór przez policjanta wypłacanego po zwolnieniu ze służby świadczenia nie jest dowolny, ale ustanowiony został w przepisie art. 117 ustawy o Policji. O ile bowiem policjantowi uprawnionemu do świadczenia określonego w art. 117 ust. 1, który nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje prawo wyboru jednego z tych świadczeń (art. 117 ust. 2), o tyle policjantowi, który ubiega się o przyznanie świadczenia określonego w art. 117 ust. 3 takie prawo wyboru nie przysługuje. Z tych powodów, zdaniem organu odwoławczego, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie przepis art. 42 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. T. powtórzył zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Podkreślił, że organ był zobowiązany przyznać mu wnioskowane świadczenie, gdyż został on zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz przedstawił zaświadczenie lekarskie, iż nie będzie mógł podjąć zatrudnienia na skutek choroby, która trwała zarówno przed, jak i po zwolnieniu ze służby. Zdaniem skarżącego, gdyby Komendant Stołeczny Policji nie pominął w swojej decyzji treści art. 42 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to nie miałby wątpliwości, iż w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości pobierania jednocześnie renty bądź emerytury i dodatkowo świadczenia z art. 117 ust. 3 ustawy o Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę wskazał, że skarżący rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., został zwolniony ze służby z dniem 30 kwietnia 2012 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W dacie zwolnienia ze służby posiadał uprawnienia emerytalne. Do dnia zwolnienia tj. do 30 kwietnia 2012 r. pobierał uposażenie należne na zajmowanym stanowisku, natomiast od dnia 1 maja 2012 r., zgodnie z decyzją Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW Zespół Małopolski w Krakowie nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało mu przyznane świadczenie emerytalne.
Następnie, w związku z wydaniem przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w Krakowie orzeczenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o przyznaniu skarżącemu III grupy inwalidzkiej pozostającej w związku ze służbą w Policji, decyzją Dyrektora ZER MSW z dnia [...] października 2012 r. podwyższono skarżącemu emeryturę policyjną - od dnia 11 czerwca 2012 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, że przyznanie innego przysługującego policjantowi świadczenia pieniężnego, takiego jak renta lub emerytura policyjna, wyklucza możliwość wypłaty świadczenia określonego w art. 117 ust. 3 ustawy o Policji. Wskazał, że przy uwzględnieniu systematyki całego art. 117, uprawniony jest pogląd, iż świadczenie określone w ust. 3 to świadczenie pieniężne o charakterze stricte ochronnym, mające na celu zabezpieczenie socjalne byłego funkcjonariusza, który nie posiada uprawnień do świadczenia emerytalnego lub rentowego i ze względu na stan zdrowia nie może podjąć zatrudnienia - w istocie pozostaje bez jakichkolwiek środków utrzymania.
Sąd I instancji ocenił, że w sytuacji spełnienia przez policjanta wymienionych przesłanek, organ Policji jest zobowiązany do wypłaty przedmiotowego świadczenia. Obowiązek taki nie ciąży jednak na organie wtedy, gdy policjantowi przysługują uprawnienia do innego świadczenia pieniężnego - renty lub emerytury policyjnej. Z tego względu uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący pominięcia przez organ art. 42 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, czy naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.). Sąd I instancji wskazał, że organ prawidłowo odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w następstwie zbadania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1. zastosowanie błędnej wykładni art. 117 ust. 3 ustawy o Policji, polegającej na wskazaniu, iż dotyczy on policjanta zwolnionego ze służby, który nie posiada uprawnień do świadczenia emerytalnego, albowiem nie znajduje to w ogóle odzwierciedlenia w treści przedmiotowego przepisu;
- 2. zastosowanie błędnej wykładni art. 42 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, który dotyczy każdego świadczenia pieniężnego wypłaconego funkcjonariuszowi po zwolnieniu ze służby, a zatem również świadczenia z art. 117 ust. 3 ustawy o Policji.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że z literalnego brzmienia art. 117 ust. 3 ustawy o Policji wynika, iż dotyczy on każdego funkcjonariusza zwalnianego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, który z powodu nadal trwającej choroby nie może podjąć zatrudnienia, maksymalnie przez okres trzech miesięcy po zwolnieniu, chyba że wcześniej komisja lekarska wyda orzeczenie o inwalidztwie, stanowiące podstawę do ustalenia prawa do renty inwalidzkiej. Zauważył, że w przepisie tym nie ma mowy o tym, iż przyznanie świadczenia emerytalnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pieniężnego. Wskazał, że Sąd I instancji, interpretując treść art. 117 ust. 3 ustawy o Policji, zastosował jego wykładnię rozszerzającą, twierdząc, że skoro negatywną przesłanką do przyznania wzmiankowanego świadczenia jest orzeczenie komisji lekarskiej o inwalidztwie, stanowiące podstawę do ustalenia prawa do renty inwalidzkiej, to również taką sarną negatywną przesłanką powinno być posiadanie prawa do emerytury.
Wskazał, że art. 42 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowi, iż emerytury lub renty inwalidzkiej oraz dodatków nie wypłaca się za okres, za który funkcjonariusz otrzymał uposażenie lub świadczenie pieniężne przysługujące po zwolnieniu ze służby, określone odpowiednio w przepisach o uposażeniu funkcjonariuszy Policji. Przyjąć zatem należy, że dotyczy to również świadczenia z art. 117 ust. 3 ustawy o Policji, z tym jednak zastrzeżeniem, że byłoby ono korzystniejsze od renty lub emerytury, ale takiej oceny dokonuje już organ emerytalny.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w dniu 18 maja 2016r., pełnomocnik Komendanta Stołecznego Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Powołując się w podstawie skargi kasacyjnej na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, należy wskazać konkretny przepis tego prawa oraz wyraźnie określić, czy jego naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu, a ponadto wskazać na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka powinna być wykładnia właściwa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania należy natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, iż miały one istotny wpływ na treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 117 ust. 3 ustawy o Policji i art. 42 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Przechodząc do oceny zasadności tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 117 ust. 3 ustawy o Policji policjantowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 6, który z powodu nadal trwającej choroby nie może podjąć zatrudnienia, wypłaca się co miesiąc świadczenie pieniężne określone w ust. 1 przez okres choroby, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy, chyba że wcześniej komisja lekarska wyda orzeczenie o inwalidztwie, stanowiące podstawę do ustalenia prawa do renty inwalidzkiej. Przepis ten został dodany do ustawy o Policji nowelą z dnia 21 lipca 1995r. o zmianie ustaw: o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 515) wraz z wprowadzeniem art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji, do którego się odwołuje. Ten ostatni przepis stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku likwidacji jednostki Policji lub jej reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie policjanta do innej jednostki lub na niższe stanowisko służbowe nie jest możliwe.
W takiej sytuacji dochodzi do zwolnienia policjanta z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Taki sam charakter ma wymieniona w art. 117 ust. 3 ustawy o Policji przesłanka z art. 41 ust. 2 pkt 5, stanowiąca podstawę do zwolnienia policjanta, gdy wymaga tego ważny interes służby. Art. 117 ust. 3 ustawy o Policji ma zatem zastosowanie jedynie w przypadku zwolnienia policjanta ze służby z przyczyn niedotyczących samego policjanta, gdyż takowe wyszczególnione zostały odrębnie w art. 41 ustawy o Policji. Stąd za uprawniony należy uznać wniosek zarówno organów orzekających w sprawie, jak i Sądu I instancji, co do ochronnego charakteru normy zawartej w tym przepisie. Unormowanie to zabezpiecza sytuację materialną funkcjonariusza, który zwolniony został ze służby z przyczyn leżących po stronie pracodawcy i gwarantuje mu środki utrzymania przez okres choroby (nie dłużej niż 3 miesiące), w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku.
Takie rozumienie tego przepisu wyklucza jego stosowanie do policjanta, który podlega zabezpieczeniu społecznemu z innego tytułu. Ustawodawca dał temu wyraz w treści tego unormowania, wskazując wprost, że świadczenie pieniężne wypłaca się " chyba, że wcześniej komisja lekarska wyda orzeczenie o inwalidztwie stanowiące podstawę do ustalenia prawa do renty inwalidzkiej". Zapis ten oznacza, że wnioskowane świadczenie pieniężne nie może pozostawać w zbiegu z prawem do renty inwalidzkiej. Zarówno renta inwalidzka dla policjantów, jak i emerytura policyjna przysługują policjantowi zwolnionemu ze służby (art. 12 i art. 19 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Zgodnie z art. 117 ust. 3 ustawy o Policji już tylko samo wydanie orzeczenia o inwalidztwie, na podstawie którego można ubiegać się następnie o ustalenie renty inwalidzkiej, stanowi przeszkodę do wypłaty świadczenia pieniężnego. Skoro spełnienie przesłanek do przyznania renty inwalidzkiej wyklucza prawo do wypłaty świadczenia pieniężnego, to tym bardziej prawo to nie powinno przysługiwać osobie, która nabyła prawo do emerytury policyjnej za ten okres.
Prawo do emerytury jest co do zasady prawem silniejszym, gdyż przysługuje w wysokości zależnej od wypracowanego stażu służby, ma zawsze charakter stały, a orzeczenie o inwalidztwie pozostającym w związku ze służbą zwiększa wymiar emerytury (art. 15 ust. 1 i 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).
Powyższe przekonuje, że art. 117 ust. 3 ustawy o Policji nie może być traktowany jako swojego rodzaju przywilej policjanta, gwarantujący mu w każdym przypadku zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy, wypłatę przez okres trzech miesięcy po ustaniu stosunku służby wyższego świadczenia pieniężnego, bez względu na przysługiwanie mu prawa do innego świadczenia.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie, tłumacząc rozumienie art. 117 ust. 3 ustawy o Policji treścią art. 42 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Regulacja zawarta w tym ostatnim przepisie odnosi się bowiem do sytuacji następczej - wypłaty emerytury za okres, w którym funkcjonariusz faktycznie otrzymał świadczenie pieniężne przysługujące po zwolnieniu ze służby. Taką wykładnię powyższych uregulowań przedstawił także Sąd I instancji i należy uznać ją za prawidłową.
Ponieważ nie doszło do zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjna jako niezasadną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.