Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2544/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 476/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Centrum Zdrowia [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji w zakresie wykazu wskazanych przez oferenta podwykonawców; w pkt II. w pozostałym zakresie skargę oddalił; oraz w pkt III. zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] na rzecz strony skarżącej Centrum Zdrowia [...] kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm.- dalej jako: u.d.i.p.) w zw. z art. 96 ust. 1 oraz w zw. z art. 107 ust.1, art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 581 z późn. zm. – dalej jako: u.ś.o.z.), po rozpatrzeniu wniosku Centrum Zdrowia [...] z dnia 9 września 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie "udostępnienia oferty wraz z załącznikami złożonej przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w toku postępowania konkursowego w 2011 r. na zawarcie obowiązujących do dnia dzisiejszego umów finansowania świadczeń medycznych w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna oraz leczenie szpitalne", Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...] odmówił w części udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w jego ocenie art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. jest przepisem, który w sposób szczególny w stosunku do art. 5 u.d.i.p. reguluje kwestię jawności i udostępniania ofert złożonych w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z uwagi na określoną w nim możliwość zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Organ I instancji podał, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia wnioskowanej informacji dokonał, w odniesieniu do konkretnych ofert (złożonych w postępowaniach: [...] i konkretnych danych w nich zawartych, badania przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy, której definicję wyprowadził z pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm. – dalej jako: u.z.n.k.)..

Dane z poszczególnych ofert zawarte w części II formularza ofertowego "WYKAZ PODWYKONWACÓW", w części III formularza ofertowego "WYKAZ MIEJSC UDZIELANIA ŚWIADCZEŃ", w części IV formularza ofertowego "WYKAZ PERSONELU", w części V formularza ofertowego "WYKAZ SPRZĘTU", w części VI formularza ofertowego "SZCZEGÓŁY OFERTY", w części VII formularza ofertowego "PODSUMOWANIE" oraz w części VIII formularza ofertowego "ANKIETY", jak również wskazane w § 13 zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia statuty zakładów opieki zdrowotnej, polisy ubezpieczeniowe lub promesy zawarcia umowy odpowiedzialności cywilnej, promesy lub umowy z podwykonawcami lub oświadczenia o samodzielnym wykonywaniu umowy spełniają przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy, ponieważ – w ocenie organu – są to informacje przede wszystkim o charakterze technologicznym, technicznym, organizacyjnym lub stanowiące informację handlową.

Zdaniem organu I instancji charakter takich informacji (tj. organizacyjnej, technicznej oraz handlowej) posiadają w szczególności dane zawarte w części II formularza ofertowego "WYKAZ PODWYKONWACÓW" oraz dokumenty określone w § 13 zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w postaci promes lub umów z podwykonawcami lub oświadczeń o samodzielnym wykonywaniu umowy, jako że wskazują one wprost dane kontrahenta lub dane pozwalające na jego identyfikację, zakres przedmiotowy podwykonawstwa, czy okres współpracy. Jednocześnie w ocenie organu I instancji sam fakt współpracy z określonym podwykonawcą, w określonym zakresie, formie i czasie wskazuje sposób organizacji udzielania świadczeń, a także wskazuje w jakim zakresie dany podmiot samodzielnie nie wykonuje świadczeń.

Z kolei umowy z podwykonawcami zawierają szczegółowe zasady, w tym często warunki finansowe, współpracy kontrahentów i – w ocenie organu – bez wątpienia objęte są tajemnicą handlową. Dlatego też zdaniem organu I instancji nie może budzić wątpliwości, że ww. informacje identyfikujące podwykonawców, wskazujące zakres podwykonawstwa lub umowne zasady współpracy z podwykonawcami spełniają przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Podobnie dane zawarte w części V formularza ofertowego "WYKAZ SPRZĘTU", w części VI formularza ofertowego "SZCZEGÓŁY OFERTY" oraz w części VII formularza ofertowego "PODSUMOWANIE" spełniają – w ocenie organu I instancji – przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy, skoro zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, już sama tylko informacja o rodzaju eksploatowanego urządzenia jest informacją o charakterze technologicznym i technicznym. Tym bardziej tak szczegółowe dane jak ww., tj. nazwa i ilość sprzętu, model, numer seryjny, rok produkcji, data uzyskania sprzętu, dostępność sprzętu dla innych komórek, status dysponowania, posiadanie umowy serwisowej odnośnie konkretnego sprzętu, rodzaj dostępności, stanowią informację o charakterze technicznym i technologicznym posiadającą wartość gospodarczą. Zdaniem organu I instancji analogiczną ocenę należało zastosować również do danych dotyczących personelu (imię, nazwisko, numer PESEL, numer prawa wykonywania zawodu, dostępny czy deklarowany, od kiedy pracownik będzie dostępny, grupa zawodowa, zawody/specjalności, wykształcenie, doświadczenie zawodowe, kompetencje, data uzyskania kompetencji, stopień specjalizacji, data uzyskania/data otwarcia specjalizacji, stanowisko, funkcja, miesięczny średni godzinowy czas pracy, liczba godzin pracy tygodniowo), jako że informacje te mają z jednej strony swoisty charakter techniczny i technologiczny w specyficznym rodzaju usług świadczeń opieki zdrowotnej (m.in. szeroko rozumiana wiedza, doświadczenie i kompetencje personelu), z drugiej zaś charakter organizacyjny (m.in. informacje o czasie pracy, stanowiskach oraz funkcjach personelu).

Organ podał, że w jego ocenie przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy spełniają również dane zawarte w części VII formularza ofertowego "PODSUMOWANIE" oraz w części VIII formularza ofertowego "ANKIETY". Pierwsze z nich wskazują wynikowo potencjał wykonawczy oparty na zasobach wskazanych w ofercie. Z kolei drugie ponownie odnoszą się do informacji dotyczących personelu, sprzętu oraz zaplecza technicznego, przy czym dodatkowo wskazują zakres dostępu do określonych badań i pomieszczeń o określonych funkcjach, minimalne wymiary czasu pracy personelu o określonych kwalifikacjach, standardy jakości zapewnianych badań, a także usytuowanie i czas dostępności szeroko rozumianej opieki medycznej, w tym zapewnianych badań.

Ponadto zdaniem organu I instancji dokumenty wskazane w § 13 zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w postaci statutów zakładów opieki zdrowotnej szczegółowo wskazują ich organizację, w tym strukturę oraz podział zadań pomiędzy poszczególne jednostki organizacyjne, zaś polisa ubezpieczeniowa lub promesa zawarcia umowy odpowiedzialności cywilnej stanowi informację handlową podlegającą ochronie, gdyż wskazuje na sytuację ekonomiczno-finansową przedsiębiorcy.

Odnosząc się do przesłanki formalnej objęcia ww. danych ochroną tajemnicy przedsiębiorcy, organ I instancji wskazał, że zgody na udostępnienie wnioskowanych danych zawartych w ofercie (szczegółowo wskazanych elementów) złożonej w toku postępowania konkursowego w 2011 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna oraz leczenie szpitalne tajemnicą przedsiębiorcy (w postępowaniach: [...] nie wyraził Syndyk Masy Upadłości Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Organ podał również, że część z wnioskowanych informacji jest powszechnie dostępna i w tym zakresie wskazał on odpowiednie strony internetowe za pomocą których wnioskodawca będzie mógł uzyskać interesujące go informacje.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyło Centrum Zdrowia [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych dotyczących podwykonawców, promesy lub umowy z podwykonawcami oraz numerów seryjnych sprzętu i roku jego produkcji, zaś w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wskazał, że w jego ocenie dane zawarte ofertach (złożonych w postępowaniach: [...] w części II formularza ofertowego "WYKAZ PODWYKONWACÓW", tj. dane identyfikacyjne i adresowe podwykonawcy (nazwa, adres siedziby, kod terytorialny i jego nazwa, numer REGON, numer NIP, forma organizacyjna, forma gospodarki finansowej zakładu), dane rejestrowe podwykonawcy (rodzaj rejestru, numer wpisu do rejestru, organ rejestrujący, data wpisu), dane dotyczące formy podwykonawstwa (umowa/promesa, data od kiedy obowiązuje lub będzie obowiązywać, data do kiedy obowiązuje lub będzie obowiązywać), dane dotyczące przedmiotu podwykonawstwa (przedmiot świadczeń podwykonywanych i ich opis), dane zawarte w części V formularza ofertowego "WYKAZ SPRZĘTU" oraz w części VI formularza ofertowego "SZCZEGÓŁY OFERTY", tj. w odniesieniu do sprzętu – numer seryjny i data produkcji oraz dokumenty lub oświadczenia wskazane w § 13 zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r., tj. promesy lub umowy z podwykonawcami, spełniają przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy (w tym element materialny oraz formalny) i jako takie powinny zostać objęte wynikającą z niej ochroną określoną w art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z.

W tym zakresie organ podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji własnej z dnia 4 grudnia 2015 r. W odniesieniu do pozostałych przesłanek, organ podkreślił, że działający w imieniu Szpitala Syndyk wyraził wolę zachowania w poufności m.in. ww. danych w załączonym do pisma z dnia 4 listopada 2015 r. oświadczeniu o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał także, że w wyniku samodzielnej weryfikacji dotyczącej możliwości zapoznania się z ww. danymi bez trudności, przy użyciu powszechnie dostępnych narzędzi np. internetu, w tym przede wszystkim strony internetowej oferenta ustalił, że ww. dane dotyczące podwykonawców, w postaci promesy lub umowy z podwykonawcami oraz w postaci numerów seryjnych sprzętu i roku jego produkcji nie są dostępne. W ocenie organu tak dokonane ustalenia faktyczne były wystarczające do stwierdzenia, że ww. dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym w tym zakresie należało odmówić ich udostępnienia.

Organ podał również, że z uwagi na ww. ustalenia z zakresu pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy wykluczył informacje z części IV formularza ofertowego "WYKAZ PERSONELU", z wyłączeniem numerów PESEL członków personelu, dat uzyskania/otwarcia specjalizacji, numerów prawa wykonywania zawodu, informacje z części V formularza ofertowego "WYKAZ SPRZĘTU", z wyłączeniem numerów seryjnych sprzętu i roku jego produkcji oraz daty uzyskania, informacje z części VI formularza ofertowego "SZCZEGÓŁY OFERTY", z wyłączeniem numerów PESEL członków personelu, dat uzyskania/otwarcia specjalizacji, numerów prawa wykonywania zawodu, numerów seryjnych sprzętu i roku jego produkcji, informacje z części VII formularza ofertowego "PODSUMOWANIE", dane zawarte w części VIII formularza ofertowego "ANKIETY" oraz statut. Organ wskazał przy tym, że brak było podstaw do odmowy udostępnienia żądanej informacji w zakresie numerów PESEL członków personelu, dat uzyskania/otwarcia specjalizacji personelu, numerów prawa wykonywania zawodu personelu, tym bardziej że większość z ww. danych osobowych jest dostępna za pośrednictwem strony internetowej Naczelnej Izby Lekarskiej. W odniesieniu zaś do polisy lub promesy zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oferent nie wyraził woli ich utajnienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję z dnia 29 lutego 2016 r., w części (tj. co do pkt I), w której utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 4 grudnia 2015 r., złożyło Centrum Zdrowia [...], wnosząc o uwzględnienie skargi w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 4 grudnia 2015 r., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Zasada jawności w zakresie umów jest realizowana przez zamieszczenie na stronie internetowej Funduszu informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Oferty zaś, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę – Fundusz udostępnia w szczególności przez umożliwienie do nich wglądu.

Cytowany przepis, w sposób szczególny, w stosunku do art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, reguluje kwestię jawności i udostępniania ofert złożonych w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W aktualnym stanie prawnym wyłączone z udostępnienia do wglądu mogą zostać zatem tylko te informacje zawarte w ofertach, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i zostały zastrzeżone przez świadczeniodawcę.

Dalej Sąd wskazał, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", zasadne zatem pozostaje odwołanie się do zapisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Na tle jej art. 11 ust. 4 wywodzi się, że na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Tajemnicę zaś przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacja znana jedynie określonemu kręgowi osób i związana z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec której podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania jej poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.

Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Następnie Sąd zauważył, że żądana informacja dotyczyła ofert złożonych w postępowaniu konkursowym przeprowadzonym w 2011 r. W samych ofertach brak jest jakichkolwiek zastrzeżeń oferenta odnoszących się do "tajemnicy przedsiębiorcy". Zastrzeżenie takie pojawiło się dopiero na etapie załatwiania wniosku skarżącego, w związku z wyraźnym pytaniem podmiotu zobowiązanego (NFZ).: w piśmie z dnia 5 października 2015 r. Syndyk masy upadłości NZOZ [...] nie wyraził zgody na ujawnienie jakichkolwiek danych dotyczących elementów oferty, a w dniu 4 listopada 2015 r. przedłożył formularz stanowiący załącznik nr 8 do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym oznaczył, jako zastrzeżone, wszystkie wymienione tam elementy oferty. Ponownie skierowane do Syndyka przez podmiot zobowiązany rozpoznający spraw pytanie dotyczące podstaw uznania wszystkich wskazanych elementów oferty za tajemnicę przedsiębiorstwa, pozostało bez odpowiedzi.

To milczenie oferenta co prawda nie uwalnia podmiotu zobowiązanego od samodzielnej oceny zasadności zgłoszonego zastrzeżenia, ale też nie jest argumentem przemawiającym za uznaniem stanowiska oferenta za prawidłowe. Dlatego za prawidłowe Sąd uznał działanie organu, który – w nawiązaniu do aktualnego orzecznictwa NSA –na etapie ponownego rozpoznawania sprawy, z zakresu tajemnicy przedsiębiorcy wykluczył znaczną część ofert uznając, że ochrony tajemnicy przedsiębiorcy udzielić należy danym dotyczącym podwykonawców, promesy lub umowy z podwykonawcami oraz numerom seryjnym sprzętu i roku jego produkcji.

Sąd w całości podzielił zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wywody uzasadniające to stanowisko, z wyjątkiem jednak samego wykazu podwykonawców wskazanych w ofertach.

Sąd I instancji stwierdził, że zgłoszone w skardze zastrzeżenia nie znajdują odzwierciedlenia w materiale przedstawionym Sądowi. Wśród wskazanych w siedmiu ofertach podwykonawców nie ma bowiem podmiotu leczniczego w postaci indywidualnie prowadzonej praktyki lekarskiej, nie można zatem statusu żadnego z podwykonawców utożsamiać ze statusem lekarza (osoby) wchodzącej w skład personelu oferenta. Niezależnie od tego jednak, uznać należy, że w chwili obecnej (i w dacie złożenia wniosku o udostepnienie informacji), kiedy realizowane są umowy zawarte w wyniku konkursów przeprowadzonych w 2011 r., zachowanie tajemnicy co do podmiotów wskazanych jako podwykonawcy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Realizacja działalności leczniczej przy pomocy podwykonawców polegać wszak musi na zlecaniu badań i kierowaniu pacjentów do placówki będącej podwykonawcą. W tym znaczeniu sam oferent ujawniać musi nazwy placówek będących podwykonawcami, a oczywiste jest, że do nieokreślonej grupy pacjentów nie kieruje zastrzeżenia zachowania tej informacji w poufności. Podmioty lecznicze zaś, w tym podwykonawcy, działalność leczniczą prowadzą jawnie i podlegają rygorom ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

Poszukiwanie zasadności ochrony informacji o podmiotach będących podwykonawcami także ze względu na wartość tej informacji, po zakończeniu postępowania konkursowego i zawarciu umowy z NFZ musi zakończyć się niepowodzeniem. Zdaniem Sądu nie ma żadnych przeszkód, aby informacja w zakresie wykazu wskazanych w ofercie podwykonawców została udostępniona.

Słusznie natomiast, zdaniem Sądu, organ uznał pozostałe, wymienione w zaskarżonej decyzji, informacje, za podlegające ochronie. Umowy zawarte przez oferenta z podwykonawcami, szczegółowe dane dotyczące parametrów sprzętu są informacjami charakteryzującymi gospodarczą pozycję podmiotu. Także i NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. I OSK 2129/14 w sprawie o takim samym charakterze i przedmiocie, informacje te uznał za podlegające ochronie. Wskazał przy tym, że przepis art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych "ma gwarantować możliwość weryfikacji nie tylko podmiotom uczestniczącym w postępowaniu konkursowym, ale wszystkim jednostkom – zainteresowanym prawidłowym funkcjonowaniem opieki zdrowia finansowanej ze składek – czy środki publiczne są wydatkowane prawidłowo, w tym czy konkurs został przeprowadzony prawidłowo i wybrana została w nim najlepsza oferta, z której oferentem zawarto właściwą umowę.

Kryteria porównawcze ofert składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W jego świetle o wyborze oferty decydują w szczególności takie czynniki, jak: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją. Bierze się pod uwagę również cenę i liczbę oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. W tym świetle elementy bezpośrednio pozwalające ocenić spełnienie wskazanych kryteriów cieszą się – w myśl zasady wyrażonej w art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – szczególnym domniemaniem jawności, a przedsiębiorca przystępując do konkursu ofert w przedmiocie udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej musi mieć świadomość, iż dane te mogą podlegać udostępnieniu w takim zakresie, w jakim determinują wybór oferenta". Na tle tych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ochrona, o jakiej mowa nie powinna dotyczyć:

1. 1) informacji z części IV formularza ofertowego "Wykaz personelu", z wyłączeniem: numerów PESEL członków personelu, dat uzyskania/otwarcia specjalizacji, numerów prawa wykonywania zawodu;
2. 2) informacji z części V formularza ofertowego "Wykaz sprzętu", z wyłączeniem numerów seryjnych sprzętu i roku jego produkcji oraz daty uzyskania;
3. 3) informacji z części VI formularza ofertowego "Szczegóły oferty". z wyłączeniem numerów PESEL członków personelu, dat uzyskania/otwarcia specjalizacji, numerów prawa wykonywania zawodu, numerów seryjnych sprzętu i roku jego produkcji;
4. 4) informacji z części VII formularza ofertowego "Podsumowanie";
5. 5) danych zawartych w części VIII formularza ofertowego "Ankiety";
6. 6) statutu.

W podsumowaniu Sąd I instancji stwierdził, że określony zakres podlegającej udostępnieniu informacji publicznej stanowi wynik wyważenia współistniejących i gwarantowanych ustawami uprawnień: prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie tej Sąd uwzględnił szczególną wartość dobra, z którym żądana informacja jest związana. Proces i sposób realizacji opieki leczniczej finansowanej ze środków publicznych musi być transparentny do granic kolizji z realnymi, regulowanymi prawem, innymi uprawnieniami. Dlatego określenie tych granic nastąpiło niezależnie od wyrażonej przez oferenta woli.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji obejmuje także wykaz podwykonawców, narusza art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...], zaskarżając go w części (co do pkt I i III), zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że utajnione dane z wykazu podwykonawców formularza ofertowego nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kwalifikacji utajnionych przez organ danych (w tym wyżej szczegółowo wskazanych danych zawartych w "wykazie podwykonawców"), jako informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, dokonano opierając się na orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2015 r. (sygn. akt. I OSK 2130/14); z dnia 17 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 2129/14) oraz z dnia 5 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 192/13, I OSK 193/13, I OSK 195/13). Szczegółowo wymienione dane zawarte w części II formularza ofertowego "wykaz podwykonawców" stanowią informację o charakterze organizacyjnym i technicznym, a także są informacją handlową. Informacje te przede wszystkim wskazują wprost dane kontrahenta lub dane pozwalające na jego identyfikację, zakres przedmiotowy podwykonawstwa, czy okres współpracy.

Sam zaś fakt współpracy z określonym podwykonawcą, w określonym zakresie, formie i czasie wskazuje sposób organizacji udzielania świadczeń i jednocześnie wskazuje w jakim zakresie dany podmiot samodzielnie nie wykonuje świadczeń. Kwalifikacja tego typu danych jako danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (a więc też jako danych posiadających wartość gospodarczą, chociaż w przedmiotowej sprawie kwalifikacja taka nie jest wymagana) została dokonana przez orzecznictwo. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał na wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2006r. (sygn. akt IX Gc 2000/06, LEX nr 522317) w którym wskazano, że,,Informacje dotyczące dostawców komponentów, oprzyrządowania niezbędnych do produkcji kosiarek mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa o ile zostały podjęte działania w celu zachowania w poufności tych wiadomości" lub postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 15 maja 1996 r. (sygn. akt XVII Amz 1/96), w którym stwierdzono, że "Stanowią w szczególności tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (...) żródła zaopatrzenia i zbytu". Tym bardziej więc nie może budzić wątpliwości, że ww. informacje identyfikujące podwykonawców, wskazujące zakres podwykonawstwa oraz okres współpracy spełniają przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Centrum Zdrowia [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA II OSK 1523/17 z 2018-04-06 LEX nr 2494845).

Oznacza to, że kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku dokonywana jest wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez zarzuty kierowane wobec zaskarżonego wyroku. Innymi słowy w przypadku gdy zarzuty te zostały postawione nieprawidłowo Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony jest możliwości uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. wyrok NSA I GSK 2039/2018 z 2018-06-08 LEX nr 2502178).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (por. wyrok NSA I OSK 2174/16 z 2018-07-18 LEX nr 2527986).

Przypomnienie zasad obowiązujących przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie było konieczne z uwagi na to, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2015.581 j.t. ze zm.).

Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne.

W myśl art. 135 ust. 2 pkt. 2 fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert.

Z cytowanych przepisów wynika jedynie zasada, zgodnie z którą oferty są jawne, chyba że zastrzeżono iż stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Wymienione przepisy nie definiują tajemnicy przedsiębiorcy.

Definicja ta zawarta była w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U.2003.153.1503 j.t. ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018r.

Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Stawiając zarzut błędnej wykładni art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że utajnione dane z wykazu podwykonawców formularza ofertowego nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy. Jednocześnie skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który to przepis ma zasadnicze znaczenie dla oceny czy dana informacja zawiera tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie się w skardze kasacyjnej wyłącznie na zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku.

Należy zauważyć, że Sąd I instancji dokonując oceny że wykaz podwykonawców wskazanych w ofertach nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy odwołał się do art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Oznacza to, że bez postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazana podstawa kasacyjna jest niepełna.

Ponadto trzeba też zwrócić uwagę że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Jednocześnie jednak należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.

Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.), formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z przepisami, które winny być w tym zakresie zastosowane, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono. Skoro skarga kasacyjna nie zarzuciła Sądowi I instancji oparcie wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych, to oznacza że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, co o czym była mowa wyżej jest niedopuszczalne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.