Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 630/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 24 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania B.K. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup środków higieny osobistej oraz środków czystości. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2014 r. B.K. zwrócił się m.in. o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup środków higieny osobistej oraz środków czystości w kwocie 150 zł. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r., znak: [...] odmówił przyznania stronie ww. zasiłku celowego. Organ wskazał, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, która pobiera zasiłek stały w wysokości 529 zł. Postanowieniem Sądu Okręgowego [...] została mu udzielona przerwa w odbywaniu kary pozbawienia wolności na okres od 19.11.2013 r. do 19.02.2014 r. Przerwa wynikała z konieczności przeprowadzenia zabiegu operacyjnego. Z karty leczenia szpitalnego wynikało jednak, że zabieg nie został przeprowadzony, natomiast wnioskodawca otrzymał skierowanie na leczenie uzdrowiskowe. Zgodnie z pismem z [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z 15.01.2014 r. B.K. przebywał w Ośrodku Sanatoryjno-Wypoczynkowym [...] w okresie od 3.01.2014 r. do 24.01.2014 r. Organ ponadto wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił pracownikowi socjalnemu zaświadczenia potwierdzającego chorobę [...] oraz zaświadczenia stwierdzającego konieczność stosowania konkretnego leku.
Z dokumentacji medycznej będącej w posiadaniu organu nie wynikało, aby kiedykolwiek była zdiagnozowana u wnioskodawcy choroba [...]. Zgodnie z zaświadczeniem od lekarza z 11.12.2013 r. stan zdrowia strony pozwalał na stosowanie innych, zamiennych leków.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył B.K..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 24 marca 2014 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i odmówiło B.K. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu środków higieny osobistej oraz środków czystości. W aktach sprawy znajduje się pismo Zastępcy Dyrektora Aresztu Śledczego [...], w którym wskazano, że B.K. przebywa w jednostce penitencjarnej od dnia 24.01.2013 r., a koniec odbywania kary pozbawienia wolności przewidziano na 23.02.2015 r. SKO uznało, że zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczeń wynikająca z art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Negatywna przesłanka podmiotowa wynikająca z tego przepisu przewiduje, że osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a.
Przepis ten nie przewiduje wyjątków, ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. Oznacza to, że osobom odbywającym karę pozbawienia wolności nie przysługuje jakiekolwiek świadczenie objęte przepisami u.p.s. niezależnie od położenia, czy stanu osoby wnioskującej o świadczenie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji błędnie oparł decyzję na przesłance uznaniowej wynikającej z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium w przypadku, gdy wnioskodawca odbywa karę pozbawienia wolności należy oprzeć decyzję odmowną na art. 13 ust. 1 ww. ustawy, która bezwzględnie obliguje do odmowy przyznania świadczenia. Z uwagi na zmianę podstawy prawnej decyzji, Kolegium zobowiązane było uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec merytorycznie poprzez odmowę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.
B.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Kolegium z dnia 24 marca 2014 r. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 13 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię, a mianowicie poprzez przyjęcie, że ocena przesłanki odbywania kary pozbawienia wolności przez osobę ubiegającą się o świadczenia przewidziane w ustawie jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny istniejący w momencie orzekania przez organ, a nie w momencie złożenia wniosku przez tą osobę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W podstawie zaskarżonego rozstrzygnięcia powołano art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. 2013 r., poz. 182, ze zm.), zgodnie z którym osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Według organu z kręgu beneficjentów pomocy społecznej wyłączono osoby odbywające karę pozbawienia wolności.
Sąd wskazał, że w dniu złożenia wniosku z dnia 2 stycznia 2014 r. skarżący nie odbywał w Zakładzie Karnym kary pozbawienia wolności, lecz w tym czasie miał przerwę w odbywaniu kary. Jak wynika z wywiadu środowiskowego skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i pobiera zasiłek stały w wysokości 529 zł. Posiada również orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe (wywiad środowiskowy z dnia 2 stycznia 2014 r.).
W ocenie Sądu, organy odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia, dokonały wadliwej wykładni art. 13 ustawy o pomocy społecznej, wykraczającej poza treść przytoczonego przepisu. Sąd I instancji podkreślił, że art. 13 ustawy o pomocy społecznej może mieć zastosowanie jedynie wobec osób odbywających karę pozbawienia wolności lub tymczasowo aresztowanych. W sytuacji gdy skarżący ma orzeczoną przerwę w odbywaniu kary oznacza, że w tym czasie faktycznie nie odbywa kary pozbawiania wolności, która została orzeczona wobec skarżącego, tj. nie przebywa w jednostce penitencjarnej. Osobą odbywającą karę pozbawienia wolności jest bowiem osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego i odbywa ją w zakładzie karnym.
Wskazany przepis ustawy o pomocy społecznej posługuje się ściśle określonymi terminami prawa karnego, których nie można rozszerzać o inne stany faktyczne, zwłaszcza na gruncie tej ustawy. Podniesiona przez SKO okoliczność, że skarżący jest "faktycznie pozbawiony wolności", bowiem nie przebywa w jednostce penitencjarnej, nie może być utożsamiana z odbywaniem kary pozbawienia wolności czy tymczasowym aresztowaniem.
W ocenie Sądu skarżący mógł się ubiegać o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Zadaniem organów było zaś rozważenie, czy skarżący spełnia przesłanki przyznania zasiłku celowego w momencie złożenia wniosku. Organy przesłanek tych nie rozważyły oraz nie odniosły się do wskazanych przez skarżącego motywów wystąpienia o zasiłek.
W dniu 22 czerwca 2015 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi lub ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych. SKO zarzuciło Sądowi I instancji:
- - błędną wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 163, ze zm.) polegającą na przyjęciu, iż prawo do pomocy społecznej nie przysługuje jedynie osobom, które w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy odbywają karę pozbawienia wolności, a organ odwoławczy jest zobowiązany oceniać stan faktyczny sprawy na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy oraz przyjęciu, że odbywanie przez stronę kary pozbawienia wolności w dacie orzekania przez organ administracji, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest jednolicie interpretowany, a zatem odbywanie kary pozbawienia wolności powoduje, że nie można otrzymać wsparcia z pomocy społecznej. B.K. w dacie wydawanie decyzji był osobą pozbawioną wolności, a zatem świadczenie mu nie przysługiwało.
W odpowiedzi na skargę B.K. wniósł o jej oddalenie, wskazując, ze orzeczenie WSA w Lublinie odpowiada prawu
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Na wstępie należy wskazać na art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej statuujący cele i zasady pomocy społecznej udzielanej przez Państwo. Zgodnie z jego brzmieniem "pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Określając zasady i kryteria przyznawania świadczeń, wśród których najistotniejsze jest kryterium dochodowe oraz niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, pomoc społeczna jest instrumentem za pomocą którego państwo wspiera bieżące potrzeby osób, które nie mogą samodzielnie, za pomocą własnych środków pokonać trudnych sytuacji, w których się znalazły. Świadczenia przyznawane na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej posiadają szczególny charakter, który nie może być sprzeczny z celami pomocy społecznej, co zostało dokładanie wskazane w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Nie budzi wątpliwości, że ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyłączył z kręgu beneficjentów pomocy społecznej osoby obywające karę pozbawienia wolności, ponieważ z treści art. 69, 102, 111 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz.U Nr 90, poz. 557, ze zm.), wynika, że odbywając karę pozbawienia wolności skazany ma zapewnione warunki niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, których koszty pokrywane są z budżetu państwa. Tak więc osoby odbywające karę pozbawienia wolności tracą prawo do wszystkich świadczeń pomocowych i nie nabywają uprawnień do świadczeń w czasie odbywania tej kary. Art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej posiada charakter normy bezwzględnie obowiązującej, a więc pozbawia prawa do świadczeń skazanych przebywających w zakładach karnych niezależnie od położenia, czy stanu osoby domagającej się świadczenia.
Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że przepis art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie ma natomiast zastosowania do osób wobec których orzeczono przerwę w wykonaniu kary pozbawienia wolności, ponieważ one nie mają zapewnionych świadczeń takich samych jak osoby osadzone. Nie mniej jednak Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że skarżący B.K. już w chwili, gdy orzekał organ I instancji (31 stycznia 2014 r.) przebywał w zakładzie karnym, ponieważ jak wynika z akt sprawy od dnia 24 stycznia 2014 r. ponownie zaczął odbywać karę. Stan faktyczny nie uległ zmianie, gdy decyzję ostateczną wydało w dniu 24 marca 2014 r. SKO w Lublinie, ponieważ koniec odbywania kary przez skarżącego został przewidziany na dzień 23 lutego 2015 r. Przypomnieć należy, że obowiązującą regułą postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania w sprawie decyzji ostatecznej.
Zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły w toku rozpoznania sprawy jest zobowiązany uwzględnić organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy ustala aktualny stan faktyczny sprawy. Ustawa o pomocy społecznej nie ustanawia w tym zakresie innych zasad. Organ I i II instancji muszą uwzględniać stan sprawy na chwilę, w której orzekają, a nie moment złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 12. stycznia 2010, sygn. akt I OSK 1092/09 oraz z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1313/11), a zatem w sytuacji, gdy B.K. w dniu wydania decyzji skończył przerwę w odbywaniu kary pozbawienia wolności i ponownie został umieszczony w zakładzie karnym, to zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przestał spełniać przesłanki do przyznania świadczenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 188 i art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.