Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2012r. sygn. akt III SA/Kr 1256/11 po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ch. z dnia 31 maja 2011 r. nr IX/57/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Ch. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu 31 maja 2011r. Rada Miejska w Ch. podjęła uchwałę Nr IX/57/2011 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Ch. na podstawie art. 14 ust. 5 i ust. 6 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm. – dalej ustawa) oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej u.s.g.).
Wojewoda Małopolski wnosząc skargę na powyższą uchwałę, zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy. Dotyczyło to w szczególności § 3 uchwały, na mocy którego ustalono opłatę w wysokości 110 zł miesięcznie, która w ocenie organu nadzoru miała charakter tzw. "opłaty stałej". Zdaniem skarżącego, powyższe potwierdza brak zróżnicowania wysokości opłaty np. według liczby godzin, w czasie których dziecko przebywa w przedszkolu, względnie według rodzajów świadczeń jakie zapewnia przedszkole. Organ nadzoru uważa bowiem, mając na uwadze okoliczność, że opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskane zindywidualizowane świadczenie oferowane przez przedszkole, że należy w konsekwencji uznać, iż opłata ta winna być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone. Powyższe pozostaje w zgodzie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłata należy się wyłącznie za realnie świadczone (wykonane) usługi.
Wojewoda Małopolski wskazał, iż w myśl przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 158, poz. 991), przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie zaś ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 (tj. w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ustalonym przez organ prowadzący, w którym to czasie przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę).
Organ nadzoru stwierdził, że "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Strona skarżąca podniosła, że sposób w jaki Rada Miejska określiła opłatę za korzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkolnych poza czasem przeznaczonym na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, budzi wątpliwości, czy tak określona opłata odzwierciedla rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w przedszkolu. Określając bowiem kwotę opłaty miesięcznej Rada Miejska nie wskazała za jakie, konkretne świadczenia opłata ta miałaby być wnoszona.
W ocenie organu nadzoru, również § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały upoważniający dyrektora przedszkola do zwolnienia rodziców albo ucznia w całości lub w części z opłat, został podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy. Wojewoda Małopolski wskazał, że stosownie do brzmienia art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), kwestia stosowania ewentualnych ulg w spłacie należności publicznoprawnych (powinno być cywilnoprawnych) przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym – a taki charakter ma odpłatność za świadczenia przedszkoli publicznych, czyli kwestia umarzania, odraczania ich spłaty czy też rozkładania na raty – może być dokonywana na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, czyli na podstawie stosownej uchwały rady gminy.
W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, nie jest możliwe zawarcie w uchwale określającej wysokość opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, podjętej na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, postanowień, na podstawie których scedowano na dyrektora przedszkola możliwość stosowania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych, nawet po uzyskaniu zgody organu prowadzącego. Ponadto, organ nadzoru stwierdził, iż cedowanie bez wyraźniej podstawy prawnej kompetencji do decydowania o tak istotnych dla ogółu mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego kwestiach, narusza również przepis 7 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ch. wniosła o oddalenie skargi. Rada Miejska stwierdziła, iż w świetle możliwości całkowitego zwolnienia od opłat za świadczenia przedszkola ponad bezpłatne 5-godzinne zajęcia, oczywistym jest możliwość ryczałtowego ustalenia opłaty. Zdaniem Rady, jeżeli przyjąć cywilnoprawny charakter opłat, to należy wskazać, iż prawo cywilne dopuszcza odpłatność w formie ryczałtu (np. wynagrodzenie ryczałtowe przy umowie zlecenia niezależnie od faktycznego wkładu czasu przez zleceniobiorcę). W przypadku opłat przedszkolnych nie mamy natomiast do czynienia z cenami sztywnymi ani procedurą ustalania ceny.
W tym stanie rzeczy Rada Miejska uważa, iż domaganie się szczegółowej kalkulacji przy ustalaniu opłat za przedszkole nie jest uzasadnione, tym bardziej że Wojewoda nie wskazał według jakich przepisów należałoby takiej kalkulacji dokonać. Ustawa nie zawiera natomiast takiej regulacji. Rada Miejska wskazała, że wprowadzenie przepisów dotyczących opłat za każdą godzinę pozostawienia dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin skutkuje także zwiększonymi kosztami obsługi administracyjnej. Rodzic może posyłać dziecko w każdym dniu na inną liczbę godzin, a taka sytuacja jest niedopuszczalna z uwagi na funkcję przedszkola jako instytucji działającej w stałych godzinach. Zaburza także sposób prowadzenia zajęć dodatkowych i opiekuńczych, gdyż nauczyciel musi dodatkowo wykonać czynności związane z odbiorem dziecka przez rodziców.
Rada Miejska wyjaśniła, że ustalone opłaty są bardzo niskie, nie budzą sprzeciwu rodziców i w przeliczeniu na godzinę świadczonych usług wynoszą 1,10 zł za jedną godzinę. Taka wysokość opłaty stanowi jedynie niewielką część kosztów utrzymania przedszkola. Założone wpływy przy pełnym uczestnictwie dzieci wynoszą 30.000 zł rocznie na oddział. Z kolei koszty zatrudnienia jednego nauczyciela dyplomowanego wynoszą 57.804 zł. Powyższe wskazuje, zdaniem Rady, że domaganie się kalkulacji opłat nie znajduje uzasadnienia. Poza tym, przedszkole ponosi inne koszty związane z funkcjonowaniem (energia, ogrzewanie, woda itp.). Rada Miejska podniosła, że jedynym kryterium oceny uchwały winna być Konstytucja RP w zakresie norm dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego zawartych w rozdziale VII w szczególności art. 168 i 171.
Zdaniem Rady, określając kwotę opłaty miesięcznej. Określono - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - za jakie konkretne świadczenia opłata ta miałaby być wnoszona, poprzez wymienienie ich w § 3 ust. 1 zdanie 2 oraz w § 4 ust. 1.
Rada Miejska w Ch. podniosła również, że postanowienia § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały zostały podjęte stosownie do brzmienia art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), regulującego kwestię stosowania ewentualnych ulg w spłacie należności publicznoprawnych (powinno być cywilnoprawnych) przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom. W związku z powyższym, Rada Miejska uważa, że możliwe jest zawarcie w uchwale określającej wysokość opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, podjętej na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy, postanowień, na podstawie których scedowano na dyrektora przedszkola możliwość stosowania ulg w spłacie opłat, po uzyskaniu zgody organu prowadzącego. Zdaniem Rady, na powyższe wskazuje wprost art. 67a ustawy o systemie oświaty.
Podsumowując, Rada Miejska w Ch. stwierdziła, że w skardze Wojewody Małopolskiego nie wskazano naruszeń prawa mających charakter istotny, a zatem wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest nieuzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na wstępie stwierdził, że skarga Wojewody Małopolskiego jest dopuszczalna, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji stwierdził, że wydana ona została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia uchwały.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 u.s.g. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 i 6 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 67a ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy, organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin.
W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r. przewiduje, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach; art. 6 ust. 1 ustawy).
Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.
Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, są bezpłatne. W tym czasie, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., przedszkole powinno realizować program nauczania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego.
Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13). Podstawa programowa określona w art.3 pkt 13 ustawy została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół), natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., mogą być pobierane opłaty.
W ocenie Sądu I instancji, zakwestionowane w treści skargi przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wskazano przy tym, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania.
Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012r., II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2035/10, NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).
Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu I instancji, nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom ustawowym, gdyż przewidziana w niej opłata (§3 uchwały) ma charakter opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców za czas ponad ustalone bezpłatne 5 godzin dziennie, niezależnie od tego, jak długo ponad ten czas dziecko przebywa w przedszkolu i niezależnie od tego z jakich zajęć w tym czasie korzysta. Rada Gminy nie uzależniła zatem kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola z jakich konkretne dziecko korzysta, przekraczających czas 5 godzin dziennie, tj. od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Wysokość opłaty ustalona w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest to w istocie opłata za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie powyżej 5 godzin dziennie, jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu.
Brak też powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane przez przedszkole w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia wychowania przedszkolnego realizowane w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Słusznie wskazuje na to skarżący, podnosząc wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opłaty stałej i jej zgodności z ustawą o systemie oświaty.
Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna precyzyjnie określać konkretne świadczenia za które jest ustalana opłata, a także wskazywać, co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat są konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia. Ustawodawca upoważnił bowiem organy gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (nauczanie, wychowanie i opiekę, por. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o systemie oświaty), a nie za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Sposób ustalenia opłat winien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń, za które pobierana jest opłata, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia.
W ocenie Sądu I instancji, trafny jest także zarzut skargi naruszenia prawa przez § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Trafnie zauważa skarżący, że przepis ten został podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy, która stanowi podstawę prawną do wydania uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne. Art. 14 ust. 6 ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do stanowienia o zasadach i trybie wnoszenia odpłatności za wyżywienie dziecka. Zgodnie z treścią art. 5c pkt 3 ustawy, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 67a ust. 3, 5 i 6 wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, a zatem kompetencji tej nie ma organ stanowiący.
Należy zatem uznać, że przepis § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały przewidujący, że koszty wyżywienia nalicza dyrektor przedszkola oraz § 4 ust. 2 upoważniający dyrektora przedszkola do zwalania z tych opłat za zgodą organu prowadzącego, zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o systemie oświaty (por. wyrok WSA w Opolu z 28 listopada 2011r., II SA/Op 388/11, www.nsa.gov.pl). Niezależnie od tego należy też zauważyć, że § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza art. 67a ust. 3 ustawy, który przewiduje, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły, ale nie sam, tylko w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Także § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej opłat za korzystanie z posiłków, nie spełnia wymogów z art. 67a ust. 5 i 6 ustawy. Przepisy te przewidują bowiem, że albo sam organ prowadzący szkołę (czyli wójt) może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części tych opłat w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych, bądź też może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora przedszkola. W tym drugim przypadku, każdorazowa zgoda organu prowadzącego nie będzie już wymagana.
W zakresie natomiast ulg dotyczących pozostałych opłat za przedszkola, innych niż opłaty za korzystanie z posiłków, istnieje w systemie prawnym podstawa prawna do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie ulg, to jest art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Przepis art. 59 ust. 3 zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia szczegółowych zasad, sposobu oraz trybu udzielania ulg, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskazania organu lub osoby uprawnionych do udzielania tych ulg. Zaskarżona uchwała tej podstawy prawnej jednak nie powołuje, co samo w sobie uznać należałoby za naruszenie prawa w stopniu nieistotnym w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., skoro stosowna podstawa prawna do takiej regulacji prawnej przez radę gminy istnieje.
Ponieważ jednak kwestionowany § 4 uchwały nie rozdziela zasad udzielania ulg w opłatach w odniesieniu do opłat za korzystanie z posiłków i pozostałych, zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w całości.
Nadto zaś należy zauważyć, że w niniejszej sprawie doszło także do uchybień wymogom proceduralnym. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy wszyscy radni byli prawidłowo zawiadomieni o terminie, miejscu i porządku obrad, w aktach sprawy brak bowiem dowodów doręczenia radnym zawiadomienia o sesji, a jak wynika z wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika Rady na rozprawie, nie jest praktykowane zawiadamianie radnych o sesji za potwierdzeniem odbioru. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie są zatem wystarczające do ustalenia, że sesja Rady w dniu 31 maja 2011r. została zwołana zgodnie z wymogami wynikającymi z §6 Regulaminu Rady Miejskiej w Ch., stanowiącym Załącznik Nr 3 do Statutu Gminy Ch. (uchwała Rady Gminy Ch. z dnia 27 marca 2003r., Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2003r., Nr 139, poz. 1868 z późn. zm.). W aktach sprawy brak też dowodu spełnienia w niniejszej sprawie wymogu przewidzianego w § 22 Regulaminu, tj. zaopiniowania projektu uchwały co do zgodności z prawem przez radcę prawnego lub adwokata oraz Skarbnika Miejskiego.
Sąd zwrócił także uwagę na wadliwość stosowanej w Gminie Ch. procedury opiniowania projektów uchwał przed sesją. W niniejszej sprawie, Rada Gminy nie wykazała dochowania wymogów przewidzianych w § 23 ust. 3 Regulaminu, który przewiduje obowiązek zaopiniowania projektu uchwały przez właściwe komisje. W aktach sprawy brak dokumentów umożliwiających ustalenie kto uczestniczył w posiedzenia poszczególnych komisji rady, sporządzono bowiem wspólny protokół dwóch komisji i nie dołączono listy obecności.
Naruszenie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej wymogów proceduralnych oraz naruszenie prawa materialnego polegające na niezachowaniu przewidzianych w ustawie o systemie oświaty zasad ustalania opłat za przedszkola, oznacza przekroczenie przez Radę Gminy Ch. granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 67a ustawy. Wskazane powyżej naruszenia prawa uzasadniają, zdaniem Sądu I instancji, wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Należało więc uznać, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości.
Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała całość uchwały, a uchwała ta w całości dotyczyła ustalania opłat za przedszkola. Pozostawienie w obrocie prawnym pojedynczych przepisów poza zakwestionowanymi i szerzej omówionymi powyżej § 3 i 4 uchwały, spowodowałoby pozostawienie aktu nie zawierającego samodzielnej treści merytorycznej, a przez to rodzącego istotne problemy jako źródło prawa miejscowego. Realizacja zasady legalności, przy uwzględnieniu środków kontroli sądowej z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), wymagała zatem wyeliminowania całego zaskarżonego aktu.
Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został w całości zaskarżony przez Radę Miejską w Ch. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt.2 i art. 67 a ust. 6 ustawy, art. 59 ustawy o finansach publicznych, art. 91 ust. 1 u.s.g. i § 3 oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Ch. z dnia 31 maja 2011 r. nr IX/57/2011r. polegające na uznaniu, iż przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Ch. wydana została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia uchwały poprzez: przyjęcie poglądu, że opłata nie może mieć charakteru stałego, oraz poglądu, że istnieje wymóg precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń i wymóg powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane przez przedszkole w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem.
Zdaniem wnoszącego skargę, wadliwe jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, że treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia wychowania przedszkolnego realizowane w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Niewłaściwe jest także przyjęcie, że sposób ustalenia opłat winien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona oraz przyjęcie, że uchwała nie wskazuje, co składa się na opłatę stałą, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością i nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń, za które pobierana jest opłata, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Niewłaściwe jest też przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa przez § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały jako podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy, która stanowi podstawę prawną do wydania uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne.
Ta błędna wykładnia wskazanych przepisów ustawy poprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieuzasadnionego rozszerzenia przesłanek materialnoprawnych do ustalania opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez gminę, o jakich mowa w art. 14 ust.5.ustawy - wprowadzając dodatkowe przesłanki, których ustawodawca nie wprowadził, ani wprowadzenia nie przewidział. Tym samym, nastąpiło błędne odczytanie zakresu delegacji z art. 14 ust 5 oraz art. 67 a ust 6 ustawy w związku z art. 59 ustawy o finansach publicznych.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie kasator sformułował pod adresem Sądu I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz 67a ust. 6 ustawy i art. 59 ustawy o finansach oraz 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię i zastosowanie.
Odnosząc się do powyższych zarzutów, orzekający w niniejszej sprawie NSA zauważa, że podstawowy zarzut, niezależnie od sposobu przytoczenia, sprowadza się do jednego zagadnienia, mianowicie sposobu ustalenia opłaty za świadczenia Przedszkola realizowane w czasie wykraczającym poza podstawę programową ustalonej w postaci jednej stawki. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że ustawa – art. 14 ust 5 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 67a ust. 6 ustawy w związku z art. 59 ustawy o finansach – niedopuszczają ustalenia jednej sztywnej opłaty za świadczenia przedszkola wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Z interpretacją taką orzekający NSA nie może się zgodzić.
Błędne jest zarówno przyjęcie, że przepisy uprawniają radę do ustalenia opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową, jak i to, że opłata może być określona w formie jednej stawki miesięcznej. W obu kwestiach orzekający NSA podziela poglądy wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. NSA nie podziela jednak innych poglądów WSA w Krakowie, które wyraźnie nawiązują do orzecznictwa ukształtowanego w poprzednim stanie prawnym. W tym ostatnim zakresie NSA stwierdza, że poglądy te nie miały wpływu na treść kontrolowanego wyroku.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010 r., stanie prawnym, opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.
Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej.
Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. Tak też zinterpretował odnośne przepisy Sąd I instancji. Zatem, przyjęta w Uchwale zasada, że odpłatne są zajęcia wykraczające poza podstawę programową, jest nieprawidłowa.
W związku z nowelą z dnia 5 sierpnia 2010 r. ustawy stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest więc bezpodstawne, z tym, że nie miało ono wpływu na prawidłową sentencję wyroku. Odnośnie podniesionej kwestii, należy zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi.
Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.).
W związku z tym, zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.
Prawidłowy jest, wbrew stanowisku kasatora, pogląd Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała bezpodstawnie wprowadza jednolitą opłatę stałą miesięczną za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta nie jest uzależniona od czasu dziennego pobytu dziecka w przedszkolu, w którym udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Prawidłowe byłoby przyjęcie np. stawki godzinowej.
Nie jest natomiast trafny pogląd Sądu I instancji dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem Sądu, pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy.
Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. Nie oznacza to, aby organ stanowiący w ogóle nie wyjaśniał, na jakich podstawach opiera wyliczenie kwoty opłaty, np. godzinowej. Może to uczynić w uzasadnieniu uchwały w sprawie opłat, choćby poprzez wykazanie, że wysokość opłaty jest o wiele wyższa, niż koszty świadczeń przedszkola pokrywane przez gminę. W niniejszej sprawie kwestie te wyjaśnił pełnomocnik Rady Miejskiej w Ch. na rozprawie (patrz protokół rozprawy).
Odnośnie zarzutu niewłaściwej interpretacji przez Sąd I instancji art. 67a ust. 6 ustawy oraz art. 59 ustawy o finansach publicznych, NSA zauważa, że kasator niespójnie wyjaśnia swoje racje. Powyższe powoduje, że orzekający NSA nie może- działając w granicach skargi kasacyjnej – ustosunkować się do niejednolitej argumentacji kasacji. Końcowo kasator wskazuje, że § 4 ust. 1 i 2 uchwały "nosi charakter informacyjno wyjaśniający, iż opłaty ustalone rzeczoną uchwałą nie obejmują wyżywienia, na wypadek ewentualnych sporów z użytkownikami zakładów administracyjnych przedszkoli." NSA zauważa, iż wywody Sądu I instancji nie obejmowały kwestii charakteru przedmiotowego § 4 ust. 1 i 2 uchwały.
Podsumowując stwierdzić należy, iż przedmiotowa uchwała narusza przepisy prawa materialnego stanowiącego podstawę jej podjęcia, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tych przepisów, co do istotnych kwestii, jest prawidłowa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.