Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1546/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi O.J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2013 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że trzema decyzjami z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy D. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności za okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r., od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., a także od 1 września 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. W toku postępowania organ ustalił, że córka skarżącej we wskazanych okresach uczęszczała do szkoły podstawowej w Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym w B., zaś w okresie od 1 września 2010 r. do 3 stycznia 2011 r. przebywała w Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym w N. od poniedziałku rano do piątku po południu.
Ponadto organ wskazał, że córka skarżącej jest dzieckiem niepełnosprawnym od urodzenia, wymaga stałej, długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane w dniu 30 lipca 2004 r. z terminem ważności do 31 lipca 2009 r., zaś kolejne orzeczenie wydane zostało z datą 5 sierpnia 2009 r. na okres do dnia 22 lutego 2012 r. Jednocześnie organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni, dlatego, że jej dziecko przebywało w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a nadto wniosek w sprawie jego przyznania został złożony w dniu 11 lipca 2013 r., czyli po upływie terminu określonego w art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228 poz. 2255 z późn. zm.).
Odwołania od powyższych decyzji wniosła O.J. zarzucając organowi naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a także naruszenie art. 24 ust. 2 powołanej ustawy poprzez jego zastosowanie.
Zaskarżonymi decyzjami Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Kolegium w toku postępowań uzupełniającego ustaliło, że skarżąca podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik w okresie od 1 kwietnia 2003 r. do 25 stycznia 2012 r. Zatem nie jest możliwe, aby rolnik zrezygnował z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, czy też nie podejmował zatrudnienia, co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, że nie jest spełniona jedna z podstawowych przesłanek wyrażonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkująca możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Według Kolegium, stosownie do treści art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Ustawodawca mówiąc o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, pomija wszelkie prace nie wykonywane we wskazanych powyżej formach, co należy odnieść także do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne (wykonującego prace rolnicze w tym gospodarstwie). Zatem, zdaniem Kolegium, nie można uznać, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, bądź nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad córką, a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka konieczna do przyznania wnioskowanych przez nią świadczeń.
Skargi na powyższe decyzje wniosła O.J. zarzucając im naruszenie art. 80 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, w sposób sprzeczny z zasadą swobodnej oceny dowodów, że skarżąca w okresach od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r., od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. oraz od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. prowadziła gospodarstwo rolne. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z zaświadczenia KRUS, wbrew twierdzeniom Kolegium, wynika jedynie iż skarżąca w okresach objętych zaskarżonymi decyzjami podlegała ubezpieczeniu rolniczemu. Zdaniem skarżącej czym innym jest podleganie ubezpieczeniu rolniczemu, a czym innym prowadzenie działalności rolniczej. Przedwczesnym było więc przyjęcie przez organ, że skarżąca prowadziła działalność rolniczą, skutkiem czego błędnie odmówiono jej świadczeń pielęgnacyjnych.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o ich oddalenie przytaczając argumentację uprzednio zaprezentowaną w zaskarżonych decyzjach.
Oddalając skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyjaśnił, że zaskarżone decyzje są co do zasady słuszne, organ powinien był jednak zająć się przede wszystkim kwestią terminu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w kontrolowanych postępowaniach, co jest zagadnieniem zasadniczym w niniejszej sprawie.
Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń ustala się na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Skarżąca wniosek o przyznanie świadczeń złożyła 3 stycznia 2011 r. Zatem wnioskowane przez skarżącą świadczenie pielęgnacyjne za okres wsteczny, czego zasadniczo domaga się skarżąca, nie może być przyznane. Sąd zaznaczył także, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego za okres sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy strona nie złożyła wniosku o ustalenie prawa do świadczenia w danym okresie, mimo że już wcześniej spełniała przesłanki do przyznania tego świadczenia.
Sąd podkreślił, że termin złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest terminem prawa materialnego i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu. Wskutek upływu terminu następuje wygaśnięciu prawa podmiotowego lub niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Strona w razie niezachowania terminu nie może żądać świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Przyczyny niezłożenia wniosku, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają w takim przypadku znaczenia. Z tych względów, zdaniem Sądu, w omawianej sprawie nie można było przyznać żądanego świadczenia od daty wcześniejszej.
Sąd zaznaczył także, że skarżąca miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne w okresach zasiłkowych 2004/5, 2005/6, 2006/7, do 31 sierpnia 2007 r. i nie kwestionowała rocznej okresowości świadczenia, składając kolejne wnioski. Natomiast w okresie od 1 września 2007 r. do 2 stycznia 2011 r. skarżąca wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie złożyła, więc nie może go otrzymać. Sąd podkreślił, że wniosek jest warunkiem koniecznym, ale oczywiście niewystarczającym, do przyznania świadczenia.
Ponadto w ocenie Sądu, bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest czy skarżąca w okresie, za który wnioskowała o przyznanie jej świadczenia, była rolnikiem, czy też nie, bowiem nie spełniła podstawowej przesłanki przyznania świadczenia, a więc złożenia stosownego wniosku do organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O.J. zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm., dalej p.u.s.a) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżone decyzje pozostają w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niezastosowanie w sytuacji uznania, iż skarżąca nie złożyła wniosku w terminie w sprawie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r., od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. oraz od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2010 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca wraz z pierwszym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła orzeczenie o niepełnosprawności swojej córki z dnia 30 lipca 2004, r., ustalające okres niepełnosprawności do dnia 31 lipca 2009 r. W tej sytuacji organ właściwy do wydania stosownej decyzji winien był wydać decyzję o przyznaniu przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy oświadczeniach rodzinnych za okres od dnia 1 września 2004 r., do dnia 31 lipca 2009 r., a więc za cały okres orzeczenia o niepełnosprawności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej błędne wydanie decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne do dnia 31 sierpnia 2005 r., nie niweczy i nie może niweczyć wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia na okres o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w 2004 r., a więc na okres objęty zaskarżonymi decyzjami.
Bowiem wniosek złożony w 2004 r. o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z przepisem art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy, obejmował cały okres orzeczenia o niepełnosprawności tj. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał tej kontroli w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, czyli art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednocześnie jednak skarżąca twierdzi, że świadczenie rodzinne powinno zostać jej przyznane od momentu wpłynięcia wniosku do końca okresu na który orzeczono o niepełnosprawności córki skarżącej, tj. od września 2004 r. do lipca 2009 r. Skarżąca podnosi bowiem, że stosownie do art. 24 ust. 3 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w sierpniu i wrześniu 2004 roku), jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, to prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Z przedstawioną w skardze kasacyjnej interpretacja powyższego przepisu nie można się zgodzić.
Przede wszystkim podkreślić należy, że norma zawarta przez ustawodawcę w art. 24 ust. 3 ustawy nie może być odczytywana w oderwaniu od treści art. 24 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. W ustępie pierwszym ustawodawca zawarł bowiem ogólną regułę, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b. W ustępie drugim określił zaś sposób ustalania okresu na który przyznawany jest zasiłek tj. począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek i nie dłużej niż do końca okresu zasiłkowego. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 10 u.ś.r. okres zasiłkowy - oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych.
W świetle powyższych uwag, art. 24 ust. 3 u.ś.r. należy rozumieć jako swoisty wyjątek od powyższych zasad ogólnych, mający zastosowanie w sytuacjach, gdy ważność orzeczenia o niepełnosprawności upływa przed końcem okresu zasiłkowego wskazanego w art. 24 ust. 1 u.ś.r. a określonego w art. 2 pkt 10 u.ś.r. W takim przypadku skróceniu ulega okres, na który przyznane zostaje świadczenie. Jeżeli bowiem niepełnosprawność orzeczona została na czas określony, który to okres upływałby wcześniej niż okres zasiłkowy, to prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Jeżeli jednak orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało na okres dłuższy niż dany okres zasiłkowy, to oczywiście w danym roku świadczenie przyznawane jest na cały ten okres, jednakże co roku osoba uprawniona zobowiązana jest ponownie złożyć wniosek o przyznanie świadczenia.
Zaprezentowana w skardze kasacyjnej odmienna wykładnia art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadziłaby do powstania sytuacji, w której w przypadku stwierdzenia niepełnosprawności na czas nieokreślony osoba uprawniona do otrzymywania świadczenia musiałaby corocznie składać wniosek o jego przyznanie, podczas gdy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności na czas określony świadczenie byłby przyznawane jednorazowo na wskazany w orzeczeniu często znacznie dłuższy okres, czyli jak w niniejszej sprawie aż na pięć lat. W rezultacie szersze uprawnienia do zasiłków przysługiwałby w przypadku orzeczenia niepełnosprawności na czas określony, niż w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności bezterminowo. Takie uregulowanie przeczyłoby racjonalności ustawodawcy.
Sposób rozumienia przedmiotowego przepisu zaprezentowany przez NSA, potwierdzony został przez ustawodawcę, poprzez zamianę brzmienia art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 2007 r. Nr 109 poz. 747) art. 24 ust. 3 otrzymał brzmienie: "W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego".
Zatem od dnia wejścia w życie tej zmiany tj. od 5 lipca 2007 r. nie budzi już wątpliwości, że zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych, także tych uzależnionych od niepełnosprawności gdy orzeczenie wydano na czas określony, ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego. Ustawodawca sam wyjaśnił więc wszystkie niejasności związane z wcześniejszą konstrukcją cytowanego przepisu. W uzasadnieniu do ustawy wprowadzającej niniejszą zmianę wprost wskazano, że koniecznym było dodatkowe podkreślenie, aby uniknąć wątpliwości, że co prawda prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, jednak nie dłużej niż do końca okresu zasiłkowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym jest więc, że mimo iż treść art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych uległa zmianie dopiero w 2007 r., to zmiana ta była jednie swoistym potwierdzeniem, wykładni tego przepisu zgodnie z którą, w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, jeżeli orzeczenie to wydane zostało na czas określony, świadczenie przyznaje się na okres zasiłkowy lub okres krótszy, jeżeli niepełnosprawność orzeczona została na okres krótszy, a nie na okres przekraczający okres zasiłkowy, na który orzeczono o niepełnosprawności.
Tym samym organy prawidłowo przyznały skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w okresach zasiłkowych 2004/5, 2005/6, 2006/7, gdyż w okresach tych każdorazowo składała ona wniosek o przyznanie takiego świadczenia. Prawidłowo także organy nie przyznały w związku z pierwszym wnioskiem świadczenia pielęgnacyjnego na cały okres, na który orzeczono o niepełnosprawności córki skarżącej tj. do 31 lipca 2009 r. W rezultacie prawidłowo Sąd zaakceptował odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na okresy objęte zaskarżonymi decyzjami, ponieważ nie złożyła stosownych wniosków w okresach objętych żądaniem przyznania świadczeń. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie mógł zostać uznany za trafny.
W rezultacie nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. Bowiem, jak już wskazano powyżej, Sąd prawidłowo przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i w związku z poczynionymi ustaleniami świadczącymi o ich zgodności z prawem, nie mógł zastosować w niniejszej sprawie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uwzględnić skarg, bowiem zobowiązany był do ich oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwianych podstaw, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.