Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2548/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 593/17 oddalił skargę [...] z o.o. w S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w S. postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r., nr [...]na podstawie art. 17 § 1, art. 18, 102 § 1, § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) odmówił [...] z o. o. w S. przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu marki [...] o nr rej. [...] za okres od dnia [...] października 2007 r. do [...] marca 2012 r.

Dyrektor Izby Skarbowej w S. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pojazd przechowywany był wbrew postanowieniom umowy i dochowania przewidzianej w ustawie należytej staranności, aby ruchomość nie straciła na wartości. Przechowawca nie dopełnił obowiązku zabezpieczenia pojazdu przed dostępem osób nieupoważnionych, uszkodzeniem oraz przedostaniem się opadów atmosferycznych do jego wnętrza.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem [...] z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 829/12 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]W uzasadnieniu przyznał rację organowi odwoławczemu, że w przypadku pojazdu zajętego przez Policję dla potrzeb postępowania karnego, którego następnie Skarb Państwa stał się właścicielem na podstawie przepisów o likwidacji niepodjętych depozytów, stosuje się przepisy o przechowywaniu rzeczy ruchomych zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie przepisy kodeksu cywilnego. Nie podzielił natomiast stanowiska organu pierwszej instancji, że skarżąca Spółka mogła dochodzić swojego wynagrodzenia od właściciela pojazdu co wynikało z postanowień zawartej umowy pomiędzy Komendantem Policji w S., a Spółką.

Jednak zdaniem Sądu, stanowisko organu drugiej instancji uznające, że istnieją podstawy do odmowy przyznania [...] Sp. z o.o. wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu w zakresie objętym wnioskiem było przedwczesne gdyż oparte zostało na niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym. W aktach sprawy brak było dowodu obrazującego stan techniczny pojazdu i jego wartości w dacie zajęcia go przez Policję. Samochód był przedmiotem przestępstwa (krótkotrwałe użycie pojazdu), a następnie został porzucony i nie zostało nawet ustalone czy przedmiotowy pojazd mógł poruszać się czy też holowanie było koniecznością. W aktach postępowania brak było dowodu z akt postępowania prowadzonego przez policję na okoliczność stanu technicznego pojazdu bezpośrednio po przestępstwie. Nie wyjaśniono też jaki był stan techniczny pojazdu w momencie przemieszczenia go z parkingu przy ul. [...] w S. na parking przy ul. [...] w S. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 217/13 utrzymał w mocy powyższy wyrok Sądu pierwszej instancji oddalając skargę kasacyjną Dyrektora Izby Skarbowej w S. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w postaci dozoru pojazdu zostało spełnione, ponieważ przedmiotowy samochód został przez dozorcę przechowany, a więc należy mu się co do zasady wynagrodzenie za czas jego przechowywania.

Niemniej jednak, uwzględniając skutki potrącenia w postaci umorzenia wierzytelności wyższej o wierzytelność niższą zachodzi konieczność dokładnego ich wyliczenia. Organ w zaskarżonym postanowieniu, korzystając z pomniejszenia długu, obowiązany był ustalić jego wysokość (wynagrodzenie dozorcy), jak i wykazać wysokość swojej wierzytelności (szkody będącej następstwem niezachowania należytej staranności przez dozorcę).

Ponownie rozpatrując sprawę Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w S. postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., znak: [...] przyznał [...] Sp. z o.o. w S. wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], za okres od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] marca 2012 r., w kwocie 651,37 zł. Powołując się na dokumenty zgromadzone w sprawie stwierdził, że w trakcie wykonywania dozoru nastąpiły uszkodzenia i braki w pojeździe, jak również stwierdził, że szkody te spowodowały obniżenie wartości pojazdu, za które odpowiedzialność ponosi dozorca.

Następnie, wykonując zobowiązanie Sądu ustalił rozmiar szkody spowodowanej niewłaściwym przechowaniem pojazdu jako średnią cen wskazanych przez podmioty zajmujące się naprawą pojazdów i ustalił koszty przywrócenia pojazdu do stanu sprzed uszkodzeń w kwocie 2.436,81 zł oraz ustalił na podstawie analizy faktur, którymi był obciążany za parkowanie pojazdów i na podstawie uzyskanych informacji od podmiotów zajmujących się przechowywaniem pojazdów na terenie S. wynagrodzenie za dozór w kwocie 3.088,18 zł.

Następnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. postanowieniem z [...] marca 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez [...] z o.o. w S., utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podał, że przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ powinien uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię do jego składowania w sposób stosowany do jego właściwości. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio art. 836 k.c., tj. w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach.

Wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 K.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju.

Uwzględniając powyższą regulację organ pierwszej instancji przedstawił kalkulację przyjętych stawek dziennych przechowywania pojazdów osobowych, na podstawie których ustalił średni koszt parkowania do [...] czerwca 2008 r. w wysokości 1.464,82 zł brutto, a od [...] lipca 2008 r. - 9.365,40 zł brutto, a następnie w tak ustalonym łącznym koszcie parkowania wynikającym ze stawek zaparkowanie dokonał ustalenia udziału wynagrodzenia w okresie do [...] czerwca 2008 w wysokości 35 %, natomiast w okresie po [...] lipca 2008 r. w wysokości średnio 27,5 % (od 20 % do 35 %). Średnie wynagrodzenie za dozór wyniosło zatem do [...] czerwca 2008 r. 512,69 zł (1.464,82 zł x 35 %) oraz za okres po [...] lipca 2008 r. 2.575,49 zł (9.365,40 x 27,50 %). Wynagrodzenie ustalone za wnioskowany przez Spółkę okres zostało ustalone w kwocie 3.088,18 zł brutto (512,69 zł + 2.575,49 zł). Wynagrodzenie ustalone zostało na podstawie informacji uzyskanych od podmiotów prowadzących działalność w zakresie usług parkingowych, w tym również wykonujących zadania przechowania pojazdów usuniętych z drogi.

Odpowiada to zastosowaniu przez organ kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Stosowane przez te podmioty stawki za parkowanie obrazują bowiem wynagrodzenie przyjęte w stosunkach przechowywania pojazdów na podstawie przepisów u.p.e.a. o dozorze pojazdów, panujących na terenie S. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że nie ma podstaw do utożsamiania wynagrodzenia za dozór z łącznym kosztem parkowania. Powołując się na treść art. 102 u.p.e.a. wyjaśnił, że wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu i koszty jego przechowywania nie są w rozumieniu ustawy pojęciami tożsamymi. Spółka we wniosku zażądała wyłącznie przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu.

Dalej organ wyjaśnił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że stan pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] w momencie dokonania oględzin przez funkcjonariusza Policji w miejscu jego odnalezienia udokumentowany został w protokole oględzin sporządzonym w dniu [...] września 2006 r., a opis uszkodzeń zewnętrznych zawarty został w protokole oględzin sporządzonym w dniu [...] września 2006 r. przez funkcjonariusza Policji, natomiast w chwili jego przyjęcia w tym samym dniu, tj. [...] września 2006 r. na parking strzeżony przy ulicy [...] w S. prowadzony przez pana R. J. prowadzącego działalność pod firmą [...]został udokumentowany w protokole przekazania pojazdu do holowania i przyjęcia na parking strzeżony w dniu [...] września 2006 r. Stan pojazdu przyjętego przez Spółkę w dniu [...] października 2007 r. na parking Spółki przy ulicy [...] w S. udokumentowany został protokołem przyjęcia/przekazania pojazdu z [...] października 2007 r. i zgodnie z tym dokumentem stan pojazdu w tym dniu był zgodny ze stanem pojazdu wynikającym z protokołu z [...] września 2006 r. Odebranie przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w S. pojazdu od [...] w dniu [...] marca 2012 r. udokumentowane zostało w protokole odbioru pojazdów: [...], nr rej. [...] i [...], nr rej. [...].

Stan techniczny pojazdu [...] w dniu jego wydania utrwalono fotografiami pojazdu, natomiast opinia techniczna nr [...] biegłego skarbowego wykonana została w dniu następnym, tj. [...] marca 2012 r. Protokół odbioru pojazdu w dniu [...] marca 2012 r. i załączona do niego dokumentacja fotograficzna oraz opinia techniczna nr [...] biegłego skarbowego z dnia [...] marca 2012 r. stanowią dowód tego, że w pojeździe [...], nr rej [...] odebranym w dniu [...] marca 2012 r. przez organ egzekucyjny brakowało m.in. pokrywy komory silnika, lamp przednich i tylnych, akumulatora, a dach pojazdu był wgnieciony. Uszkodzeń tych i braków nie było w momencie przyjęcia pojazdu na parking Spółki. Zgodnie bowiem z protokołami oględzin pojazdu z [...] września 2006 r. i protokołem przekazania pojazdu do holowania i przyjęcia na parking strzeżony w dniu [...] września 2006 r. uszkodzenia pojazdu ograniczały się do porysowanych drzwi od strony kierowcy, zerwanej kierownicy, oderwanego pióra wycieraczki i lusterka, a pojazd posiadał akumulator.

Protokół przyjęcia/przekazania pojazdu z dnia [...] października 2007 r. jest dowodem tego, że stan pojazdu w dniu przyjęcia na parking Spółki był zgodny ze stanem pojazdu wynikającym z protokołu z [...] września 2006 r.

Organ wskazał, że na okoliczność wyjaśnienia rozbieżności między stanem technicznym pojazdu w dniu przekazania go na parking Spółki oraz w dniu jego wydania organowi, a także przyczyn zaistniałych rozbieżności, a w szczególności osób (podmiotów) odpowiedzialnych za powstałe uszkodzenia (braki) w pojeździe organ egzekucyjny skierował do Spółki i do jej pełnomocnika pisma z [...] grudnia 2015 r. i z [...] stycznia 2016 r. pouczając, że w przypadku braku odpowiedzi uzna, że nastąpiły w okresie przechowywania pojazdu przez Spółkę i wynikają z niewłaściwego sprawowania dozoru. Spółka nie udzieliła w wyznaczonym terminie wyjaśnień.

Zdaniem Dyrektora z przedstawionych dowodów bezspornie wynika, że pojazd w dacie odbioru samochodu z parkingu posiadał uszkodzenia i braki, których nie było w momencie przyjęcia go na parking Spółki, a mianowicie odebrany pojazd nie posiadał m.in. pokrywy komory silnika, lamp przednich i tylnych, akumulatora, dach pojazdu był wgnieciony. Uszkodzenia te i braki powstały zatem w trakcie przechowywania pojazdu na parkingu Spółki, czyli w trakcie sprawowania przez nią dozoru. Z faktu, że w trakcie sprawowania przez nią dozoru doszło do wskazanych uszkodzeń i zniszczenia pojazdu wywiódł wniosek, że Spółka nie ochroniła pojazdu przed uszkodzeniem i zniszczeniem, a pozbawienie pojazdu wskazanych elementów i powstałe uszkodzenia obniżają jego wartość. Pozbawienie przechowywanego pojazdu wskazanych elementów nie mogło przy tym nastąpić wskutek okoliczności wyłączających odpowiedzialność dozorcy.

Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu argumentów dotyczących upływu czasu i wpływu warunków atmosferycznych, organ wskazał, że powyższe w żaden sposób nie uzasadnia powstałych uszkodzeń i zniszczenia pojazdu, stąd też zarzut pominięcia przez organ pierwszej instancji wpływu okoliczności, na które przechowawca nie miał wpływu jest chybiony. Tym bardziej, że zarzut ten nie został skonkretyzowany i uzasadniony, zarówno w zażaleniu, jak i w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, mimo skierowanego przez ten organ do Spółki pisma z prośbą o wskazanie przyczyn zaistniałego stanu.

Odnośnie zarzutu nieustalenia stanu pojazdu oraz jego wartości w dniu [...] października 2007 r. organ zauważył, że na Spółce ciążył obowiązek właściwego przechowywania pojazdu od chwili przyjęcia go na parking w dniu [...] października 2007 r. Za okres od [...] października 2007 r. do [...] października 2007 r. Spółka otrzymała wynikające z umowy wynagrodzenie za należyte wykonanie świadczenia (zgodnie z fakturą VAT nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r.). Skoro wynagrodzenie to zostało przez Komendę Wojewódzką Policji w S. zapłacone w zamian za usługę przechowania wykonaną zgodnie z umową, to nie można uznać zasadności twierdzenia, że Spółka ponosi odpowiedzialność za uszkodzenia i zniszczenia pojazdu powstałe jedynie po dniu [...] października 2007 r. Na Spółce ciążył bowiem obowiązek zwrotu pojazdu w stanie o nieobniżonej wartości, bez względu na to w jakim okresie doszło do uszkodzenia i zniszczenia pojazdu.

Nadto, wbrew twierdzeniu Spółki, z wyroku Sądu nie wynika, że prawidłowe wyliczenie szkody powinno objąć ustalenie wartości pojazdu w dniu [...] października 2007 r., spadek jego wartości w wyniku okoliczności niezależnych od przechowawcy oraz wartość złomu w dniu odbioru. W kwestii wykazania szkody Sąd wskazał na przepis art. 471 k.c., który stanowi, że dłużnik obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania. Naprawienie szkody przez Spółkę w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było możliwe, a zatem właściwe było ustalenie przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w S. kwoty odpowiadającej kosztom naprawy uszkodzonego pojazdu.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu [...] z o.o. w S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze podniosła, że organ ignorując wskazania zawarte w wyroku, ponownie bezpodstawnie przyjął, że utrata wartości pojazdu nastąpiła na skutek niewłaściwego przechowania w okresie od [...] października 2007 r. Organ w żaden sposób nie spróbował ustalić wartości pojazdu na dzień [...] października 2007 r. oraz zupełnie pominął wpływ okoliczności, na które przechowawca nie ma wpływu.

Zdaniem skarżącej wyliczenia szkody poniesionej przez Skarb Państwa są niezgodne z zaleceniami Sądów, które wskazały, że należy dokładnie wyliczyć ubytek wartości pojazdu wynikły z zaniedbań przechowawcy. Organ natomiast wyliczył hipotetyczne koszty naprawy pojazdu, co nie jest równoznaczne z ubytkiem wartości pojazdu. Prawidłowe wyliczeni powinno objąć ustalenie wartości pojazdu w dniu [...] października 2007 r., spadek jego wartości w wyniku okoliczności niezależnych od przechowawcy oraz wartość złomu w dniu odbioru. Dopiero zsumowanie tych kwot pozwoli ustalić, czy doszło do utraty wartości pojazdu i w jakiej kwocie. Wskazała ponadto, że Skarb Państwa nie poniósł i nie zamierzał ponieść wykazanych w postanowieniach kosztów naprawy pojazdu ponieważ już w dniu [...] października 2007 r. miał on wartość złomu i nie nadawał się do dalszej eksploatacji. Przyjęcie zatem, że wysokość szkody jest równa kosztom naprawy nie znajduje żadnych racjonalnych przesłanek.

Skarżąca podniosła ponadto, że skoro przechowanie pojazdu odbywało się na podstawie umowy, która obowiązywała do [...] grudnia 2008 r. z rozciągnięciem obowiązywania cennika na następne 3 miesiące po wygaśnięciu umowy, a jej integralną częścią był cennik za świadczoną usługę, to w tym okresie wynagrodzenie przechowawcy powinno być wyliczone zgodnie z obowiązującą umową. Zakres obowiązków i przedmiot przechowania nie uległy zmianie, w związku z tym i wynagrodzenie powinno pozostać niezmienione. Nadto organ błędnie utożsamia dochód z wynagrodzeniem za przechowanie. Ustalane przez organ proporcje mogą dotyczyć dochodu innych przechowawców.

Zdaniem skarżącej zastosowane w zaskarżonym postanowieniu kompensacja oparta na art. 498-508 k.c. jest zastosowana bezprawnie, gdyż Sąd w wyroku wskazał jedynie, że istnieje możliwość kompensacji także wobec zobowiązań publicznoprawnych, ale nie wskazał, że może być to wykonane w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł, że w związku z tym, że w tej sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 829/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 217/13, związany jest treścią prawomocnych wyroków, a tym samym wyrażoną w nich oceną prawną. Oznacza to, że zobligowany był przede wszystkim do kontroli, czy organ administracji ponownie wydając rozstrzygnięcie, zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych we wskazanym, wcześniejszym, orzeczeniu Sądu.

Powyższe oznacza, że zobligowany był przede wszystkim do kontroli, czy organ administracji ponownie wydając rozstrzygnięcie, zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych we wskazanym, wcześniejszym, orzeczeniu Sądu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy wykonały zalecenia Sądów zawarte w powołanych wyrokach. Przede wszystkim Sąd wskazał, że zarówno z uzasadnienia wyroku WSA jak i NSA jednoznacznie wynika, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 102 u.p.e.a. regulujący kwestię ustalania wynagrodzenia za dozór. W takiej sytuacji nie znajduje uzasadnienia zawarte w skardze żądanie ustalenia należnego wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu zgodnie z cennikiem dołączonym do umowy zawartej z Komendantem Wojewódzkim Policji w S. obowiązującej do [...] grudnia 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że w wyroku z dnia 24 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że w sprawie ustalenia wynagrodzenia za przechowywanie pojazdy dopuszczalna jest kompensacja oparta na art. 498-508 k.c. NSA wskazał przy tym, że chcąc skorzystać z pomniejszenia długu organ obowiązany był ustalić jego wysokość (wynagrodzenie dozorcy), jak i wykazać wysokość swojej wierzytelności (szkody będącej następstwem niezachowania należytej staranności przez dozorcę). W uzasadnieniu Sąd nie podał wytycznych, wskazał jedynie jakich dowodów brakuje w aktach sprawy, o które to dowody akta administracyjne uzupełniono.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące błędnego wyliczenia przez organy przysługującego skarżącej wynagrodzenia. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w kontekście zebranego materiału dowodowego, pozwala na przyjęcie, że kwestia ta została należycie wyjaśniona a przyjęty przez organy sposób wyliczenia wynagrodzenia za dozór był prawidłowy.

Powołując się na treść art. 102 § 2 u.p.e.a. Sąd wyjaśnił, że jeżeli dozorca nie przedstawił jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem, nie dołączył do wniosku stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, to wówczas stosownych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego winien dokonać organ. Nie jest on w tym zakresie ograniczony jakimiś regułami, skoro przepisy ich nie wprowadzają, wiarygodność wyliczeń jest zatem w dużym zakresie zależna od przedstawionej przez organ argumentacji, uzasadniającej dokonanie obliczenia. Celem ustalenia stawek opłat organ może posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach. W rozpoznawanej sprawie skoro Spółka wniosła wyłącznie o wynagrodzenie za dozór i nie wykazała, jakie poniosła wydatki związane z usunięciem pojazdów z drogi, nie przedstawiła stosownych dokumentów, ani nie wykazała sposobu ich wyliczenia, to należało jej przyznać wynagrodzenie ustalone w oparciu o stawkę przyjętą w danym czasie na danym terenie.

Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo przyjęły, że część opłaty za parkowanie pojazdu pozostała po odliczeniu wydatków, czyli dochód podmiotu prowadzącego parking, odzwierciedla wynagrodzenie, o którym mowa w art. 102 u.p.e.a. Niewątpliwie opłata za przechowywanie pojazdu na parkingu obejmuje zarówno wydatki związane z prowadzeniem parkingu, jak i zysk. Podkreślił, że organ pierwszej instancji ustalając procentowy udział wynagrodzenia w kosztach parkowania oparł się na odpowiedziach podmiotów prowadzących parkingi, w których podmioty te wskazały procentowy udział wynagrodzenia. Za chybiony zatem Sąd uznał zarzut błędnego ustalenia wysokości wynagrodzenia przechowawcy.

Znajdujące się w aktach dokumenty świadczą o tym, że w pojeździe [...], nr rej. [...] w dniu odbioru z parkingu należącego do skarżącej Spółki, tj. w dniu [...] marca 2012 r., brakowało m.in. pokrywy komory silnika, lamp przednich i tylnych, akumulatora, a dach pojazdu był wgnieciony. WSA uznał, że zasadnie przyjęły organy, iż w wyniku niedołożenia przez skarżącą należytej staranności doszło do uszkodzeń powierzonego jej pod dozór pojazdu. Natomiast likwidacja szkody powstałej na skutek uszkodzenia pojazdu polega właśnie na jego naprawnieniu i to koszty naprawy stanowią o wysokości szkody.

W przedmiotowej sprawie organy uznały, że rozmiar uszkodzeń pojazdu kwalifikowałby go do naprawy i ustaliły ile wynosiłby koszt jego naprawy. Taki sposób ustalenia przez organ szkody będącej następstwem niezachowania należytej staranności przez dozorcę przy przechowywaniu pojazdu zasługuje, zdaniem WSA na akceptację.

[...] Sp. z o.o. reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. M. M. wniosło od powyższego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. prawa materialnego tj.:
2. - art 102 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. b i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r., nr 46, poz. 237) w zw. z art. 836 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ zasadnie ustalił, że wynagrodzenie skarżącej powinno odpowiadać dochodowi (zyskowi) jaki osiągał średnio inny podmiot prowadzący parking depozytowy dla innych potrzeb niż skarżąca, a nie odpowiadać taryfie (stawce) określonej zarówno przez skarżącą w ogólnym cenniku, jak i taryfie używanej przez inny podmiot prowadzący parking;
3. - art. 102 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w zw. z § 3 pkt 1 lit. b i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w zw. z art. 471 w zw. z art. 361 § 2 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że organ zasadnie ustalił, iż wyliczenie poniesionej szkody, w przypadku gdy przyjęty pojazd już w chwili przyjęcia na parking miał znikomą wartość, powinno być dokonane tzw. "metodą odtworzeniową", a nie według rzeczywistej utraty wartości auta;
4. - art. 102 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w zw. z § 3 pkt 1 lit. b i § 6 rozporządzenia z 28 lutego 2011 r. w zw. z art. 498 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie przez Sąd stanowiska, że organ mógł dokonać potrącenia należności skarżącego z wyliczoną przez organy szkodą, bez uprzedniego prawomocnego ustalenia wysokości należności przysługującej skarżącemu oraz że oświadczenie takie mogło być zawarte w treści wydanego postanowienia;
5. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności:
6. - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako "Ppsa") przez nieuwzględnienie skargi mimo, że organy obu instancji nie zastosowały się do wskazań wcześniejszych wyroków zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 listopada 2012 r jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2014 r. W szczególności poprzez brak ustalenie rzeczywistej utraty wartości auta w czasie jego dozoru przez skarżącą;
7. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c Ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ drugiej instancji powołanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w tym:
8. a) art. 7 Kpa w zw. z art 153 Ppsa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności ograniczenie badania stawek wynagrodzenia jedynie do jednego podmiotu prowadzącego parking, także nie ustalenie początkowej wartości przechowywanego auta i dalszej utraty jego wartości, co doprowadziło w konsekwencji do błędnego ustalenia wysokości poniesionej szkody mimo wcześniejszych wskazań Sądu w tym zakresie;
9. b) art 77 § 1 Kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ administracji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń, że "wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte", którym mowa w art. 836 k.c., odpowiada kwocie wskazanej przez organ.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 Ppsa, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się tej ocenie w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11 oraz z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA").

W konsekwencji, postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 Ppsa, wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Oznacza to, że nie można sądowi pierwszej instancji skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa, jeżeli dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zastosował się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku tego sądu orzekającym w sprawie po raz pierwszy.

Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł, że w tej sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 829/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 217/13. Słusznie też wskazał, że zarówno z uzasadnienia wyroku WSA jak i NSA jednoznacznie wynika, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz., 1201 ze zm. – dalej jako "ustawa o egzekucji") regulujący kwestię ustalania wynagrodzenia za dozór.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewłaściwego obliczenia wynagrodzenia wskazać należy, że stosownie do art. 102 § 2 ustawy o egzekucji, organ przyznaje na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 stwierdzono, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

Zasadnie organy ustaliły wynagrodzenie za dozór w oparciu o art. 836 k.c. dotyczący umowy przechowania. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie (a te możliwości w sprawach z zakresu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami zostały wyłączone), przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Oznacza to, że wysokość wynagrodzenia powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju.

Organ ustalił średni koszt parkowania do [...] czerwca 2008 r. w wysokości 1.464,82 zł brutto, a od [...] lipca 2008 r. - 9.365,40 zł brutto, a następnie w tak ustalonym łącznym koszcie parkowania wynikającym ze stawek zaparkowanie dokonał ustalenia udziału wynagrodzenia w okresie do [...] czerwca 2008 w wysokości 35 %, natomiast w okresie po [...] lipca 2008 r. w wysokości średnio 27,5 % (od 20 % do 35 %). Średnie wynagrodzenie za dozór wyniosło zatem do [...] czerwca 2008 r. 512,69 zł (1.464,82 zł x 35 %) oraz za okres po [...] lipca 2008 r. 2.575,49 zł (9.365,40 x 27,50 %). Wynagrodzenie za wnioskowany przez Spółkę okres zostało ustalone w kwocie 3.088,18 zł brutto (512,69 zł + 2.575,49 zł).

Wyżej wskazane wynagrodzenie ustalone zostało na podstawie informacji uzyskanych od podmiotów prowadzących działalność w zakresie usług parkingowych, w tym również wykonujących zadania przechowania pojazdów usuniętych z drogi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo przyjęły organy i Sąd pierwszej instancji, że część opłaty za parkowanie pojazdu pozostała po odliczeniu wydatków, czyli dochód podmiotu prowadzącego parking, odzwierciedla wynagrodzenie, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy o egzekucji.

Niezasadne jest twierdzenie skarżącej, że wynagrodzenie powinno odpowiadać taryfie określonej przez skarżącą w ogólnym cenniku, jak i taryfie używanej przez inny podmiot prowadzący parking. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd reprezentowany m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2356/12 (publ. CBOSA), iż "niepodobna odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi, w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów. Inna jest bowiem podstawa przechowania, inny zakres odpowiedzialności, inne podmioty działalności obie prowadzą" (patrz również wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 131/09; z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2219/12 i z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2184/16 - publ. CBOSA).

Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art 102 § 2 ustawy o egzekucji w zw. z § 3 pkt 1 lit. b i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r., nr 46, poz. 237) w związku z art. 836 k.c.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że niezasadny jest zarzut dotyczący niedopuszczalności potrącenia roszczeń organu z przysługującego spółce wynagrodzenia. Prawidłowo bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że w wyroku z dnia 24 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że w sprawie ustalenia wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu dopuszczalna jest kompensacja oparta na art. 498-508 k.c.

Należy jeszcze raz podkreślić, że zgodnie z art. 153 Ppsa zarówno organy obu instancji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie są oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny związane, a zatem kwestia dopuszczalności potrącenia, jako rozstrzygnięta, nie podlega w niniejszej sprawie ponownej ocenie.

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku wyjaśnił, że chcąc skorzystać z pomniejszenia długu organ obowiązany był ustalić wysokość wynagrodzenie dozorcy, jak i wykazać wysokość swojej wierzytelności (szkody będącej następstwem niezachowania należytej staranności przez dozorcę).

Należy wskazać, że w przytoczonych wyżej wyrokach nie zawarto wskazań co do sposobu ustalenia szkody. Dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalając wysokość odszkodowania należy zastosować art. 361 § 2 k.c., który stanowi, że w granicach zakreślonych w § 1 (odpowiedzialność za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła), w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono.

Na tle art. 361 § 2 k.c. ustalenia istnienia i wielkości szkody dokonuje się za pomocą metody dyferencyjnej (różnicowej), która nakazuje przyjąć za szkodę różnicę między rzeczywistym stanem dóbr poszkodowanego z chwili dokonywania ustaleń a stanem hipotetycznym, jaki istniałby, gdyby do zdarzenia sprawczego nie doszło.

Ustalając wysokość poniesionej szkody organ wskazał, że w pojeździe [...], nr rej. [...] odebranym w dniu [...] marca 2012 r. przez organ egzekucyjny brakowało m.in. pokrywy komory silnika, lamp przednich i tylnych, akumulatora, a dach pojazdu był wgnieciony. Uszkodzeń tych i braków nie było w momencie przyjęcia pojazdu na parking Spółki.

Następnie organ ustalił koszt poszczególnych części i koszt ich zamontowania w oparciu o informacje pochodzące od przedsiębiorców zajmujących się naprawą pojazdów. Średni koszt naprawy stanowił wysokość poniesionej szkody - 2436,81 zł.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie określenie wysokości szkody jest nieprawidłowe. Wskazać bowiem należy, że przy wykazaniu wartości szkody nie wzięto pod uwagę faktu, że pojazd w dacie umieszczenia go na parkingu był już uszkodzony, a zatem skarżąca kasacyjnie może odpowiadać wyłącznie za te uszkodzenia, które powstały w okresie sprawowania dozoru i tylko w takim zakresie w jakim przyczyniły się one do dalszego obniżenia jego wartości. Ciężar dowodu istnienia szkody i jej rozmiaru spoczywa na poszkodowanym (art. 6 k.c.).

Wyliczona przez organ szkoda wskazuje na koszty, które organ poniósłby, gdyby zdecydował się na dokonanie naprawy pojazdu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie może domagać się odszkodowania odpowiadającego kosztom naprawy skoro pojazd nie został naprawiony, a przekazany do złomowania. Skoro samochód nie został naprawiony to znaczy, że organ uznał naprawę za nieopłacalną i niecelową. Z uwagi na kompensacyjny charakter odszkodowania naprawa samochodu przez organ nie może być źródłem jego wzbogacenia.

Zasadnie zatem wskazuje skarżąca kasacyjnie, że w niniejszej sprawie najbardziej wiarygodnym sposobem ustalenia wysokości szkody byłoby ustalenie wartości pojazdu w dacie przyjęcia go na parking strzeżony i porównanie jej z wartością pojazdu ustaloną na dzień odbioru.

Z uwagi na powyższe, zasadne są zarzuty naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa oraz art. 102 § 1 ustawy o egzekucji w zw. z § 3 pkt 1 lit. b i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w zw. z art. 471 k.c. w zw. z art. 361 § 2 k.c., bowiem organ nie wyjaśnił należycie sprawy i nie zgromadził całego materiału dowodowego w części niezbędnej do wykazania wysokości poniesionej szkody, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powyższego uchybienia nie dostrzegł i nie uwzględnił.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 Ppsa.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Ppsa w związku z art. 135 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji obowiązane będą uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa i art. 200 Ppsa.