Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 728/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Gdańsk na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], którym organ, w trybie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – po rozpatrzeniu skargi Województwa Pomorskiego na opinię tegoż Ministra z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymującą w mocy opinię Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2004 r. co do co najmniej regionalnego charakteru [...] w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym, uwzględniając skargę w całości, uchylił swoją opinię i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy:
Opinią z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej uchylił pozytywną opinię Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] co do co najmniej regionalnego charakteru [...] w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Gdańsku i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, jednak na skutek skargi Miasta Gdańsk, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1694/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił tę opinię, wskazując, że brakuje w niej uzasadnienia co do bezprzedmiotowości postępowania, a także wyjaśnienia charakteru prawnego (materialny czy instrukcyjny) terminu z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304), dalej "ustawa". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister, opinią z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], uchylił pozytywną opinię Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2004 r. w części dotyczącej [...] w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym i wydał negatywną opinię w sprawie, a na skutek skargi Miasta Gdańsk, wyrokiem z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1296/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił opinię Ministra, podkreślając, że została ona wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku tego Sądu, z dnia 28 kwietnia 2006 r., zatem obowiązkiem organu było wykonanie wszystkich wytycznych w nim zawartych, Minister jednak nie uczynił tego w zakresie oceny charakteru terminu, o jakim mowa w art. 11 ustawy.
Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Minister utrzymał w mocy pozytywną opinię Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2004 r., a na skutek skargi Województwa Pomorskiego wydał postanowienie z dnia [...] marca 2009 r., stwierdzając, że termin, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy jest terminem prawa materialnego, a skoro do 31 grudnia 2004 r., tj. daty wskazanej w tym przepisie nie nastąpiło przejęcie szkoły, to postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując zasadę wynikającą z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podkreślił, że w sprawie istotna jest kwestia charakteru terminu określonego w art. 11 ust. 1 ustawy, a mianowicie, czy jest to termin procesowy czy materialny. Sąd stwierdził, iż organ prawidłowo ocenił charakter tego terminu, uznając go za termin prawa materialnego. Zdaniem Sądu, skoro art. 11 określa: 1) termin przejęcia prowadzenia szkoły (art. 11 ust. 1);
2) warunek przejęcia jakim jest podjęcie przez radę powiatu uchwały o przekazaniu szkół i placówek samorządowi województwa wraz z mieniem powiatowym, będącym we władaniu przekazywanych szkół i placówek (art. 11 ust.
1) oraz 3) warunek uzyskania przed podjęciem ww. uchwały pozytywnej opinii kuratora oświaty o co najmniej regionalnym charakterze szkół i placówek wymienionych w projekcie uchwały (art. 11 ust. 2), to należy uznać, że termin wskazany w art. 11 ust. 1, tj. dzień 31 grudnia 2004 r. przewidziany do przejęcia szkoły przez samorząd województwa – jako powiązany z kształtowaniem praw i obowiązków jednostki administracji publicznej – musi być traktowany jako termin materialnoprawny, którego nie można przywrócić na mocy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od opinii kuratora służy odwołanie, jak wynika z art. 11 ust. 3 ustawy, zatem walor ostateczności ma dopiero opinia Ministra Edukacji Narodowej – wywodził dalej Sąd i uznał, iż przyjąć należy, że w sprawie uchybiono wskazanemu w art. 11 ust. 1 terminowi, tj. 31 grudnia 2004 r. na przekazanie Samorządowi Województwa prowadzenia Szkoły, co spowodowało, że czynność ta stała się bezskuteczna, a prowadzone postępowanie, jak prawidłowo zauważył Minister Edukacji Narodowej w zaskarżonym postanowieniu, bezprzedmiotowe.
Reprezentowane przez radcę prawnego, Miasto Gdańsk wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając:
- – naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304), co do charakteru prawnego terminu, poprzez błędne przyjęcie, iż termin wskazany w ust. 1 ma charakter prawa materialnego, a co za tym idzie jego wpływ powoduje niemożność zawarcia porozumienia, o którym mowa w art. 4.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że termin wskazany w art. 11 ust. 1 ww. ustawy ma charakter raczej terminu ustrojowego, nie kształtuje bowiem, tak jak termin prawa materialnego, praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku. Przepis ten nie reguluje kształtowania praw lub obowiązków jednostki w drodze jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia organu, ale specyficzny tryb przekazania zadań publicznych między jednostki samorządu terytorialnego, wskazano, dodając, że jest to termin na podjęcie uchwały w sprawie tego przekazania, zaś porozumienie co do przejęcia, o którym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy, może być zawarte także po terminie, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu. Podniesiono też, że cel jakiemu miało służyć uchwalenie tego przepisu oraz racjonalność ustawodawcy przemawia za niematerialnym charakterem tego terminu.
Województwo Pomorskie oraz Minister Edukacji Narodowej wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodzić należy się w Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż termin, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304), dalej "ustawa", jest terminem prawa materialnego.
Przepis ten stanowi, że w terminie do 31 grudnia 2004 r. samorząd województwa przejmuje prowadzenie szkół i palcówek mających znaczenie co najmniej regionalne, przejętych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez samorząd powiatowy, jeżeli rada powiatu podejmie uchwałę o przekazaniu tych szkół i placówek samorządowi województwa wraz z mieniem powiatowym, będącym we władaniu przekazywanych szkół i placówek – pod warunkiem wyrażenia pozytywnej opinii o charakterze szkoły przez kuratora oświaty. Na mocy tego przepisu miało zostać przekazane nie tylko zadanie, tj. prowadzenie szkoły, ale również mienie służące wykonywaniu tego zadania. Przekazanie to, z jednej strony przez samorząd powiatowy i z drugiej przejęcie przez samorząd województwa, miało nastąpić w zasadzie bez wyrażenia woli przez samorząd województwa, bowiem decyzję o przekazaniu podejmował samorząd powiatowy (uchwała o przekazaniu), zaś opinię o charakterze szkoły – co najmniej regionalnym – wydawał kurator oświaty.
Od tej opinii oba samorządy mogły wnieść odwołanie. Jednak gdyby się okazało, po wyczerpaniu środków odwoławczych i skargowych, że opinia co do charakteru szkoły jest pozytywna, samorząd województwa był obowiązany przejąć szkołę. Cała "operacja", a więc w istocie nałożenie obowiązku miało się odbyć w terminie wskazanym w art. 11 ust. 1 ustawy. Terminu tego nie można traktować inaczej aniżeli terminu prawa materialnego, po upływie którego przekazanie szkoły mogłoby nastąpić.
Wojewódzki Sąd podkreślił też w zaskarżonym wyroku związek tego terminu z kształtowaniem praw i obowiązków jednostki administracji publicznej, słusznie uznając, iż nie może on podlegać przywróceniu na zasadach przewidzianych w K.p.a. Nie można zatem Sądowi zarzucić naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy przez błędną wykładnię.
W terminie tym powinno było zostać zawarte także porozumienie, o którym mowa w ust. 4 art. 11, gdyż miało ono określać tryb przekazania szkół i placówek. Skoro zatem przejęcie przez samorząd województwa miało nastąpić do 31 grudnia 2004 r. to mogło to się odbyć na podstawie porozumienia, które w takim nieprzekraczalnym terminie powinno być zawarte.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).