Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 499/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. W. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. działając z upoważnienia Wójta Gminy N, na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 930, ze zm., zwanej dalej ustawą), odmówił przyznania skarżącej pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych.
Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca podnosząc w odwołaniu, że decyzja jest krzywdząca, gdyż nie uwzględnia jej sytuacji życiowej i zdrowotnej. Zakwestionowała także prawidłowość przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium stwierdziło, źe odmawiając przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych organ pierwszej instancji podjął trafne rozstrzygnięcie, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że z przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że stan zdrowia i codzienne potrzeby skarżącej nie upoważniają do przyznania jej usług opiekuńczych. Skarżąca jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoje codzienne potrzeby, w sporadycznych przypadkach pomocy może jej udzielić mąż. Nie wystąpiła też sugerowana przez skarżącą sytuacja oczywistego braku możliwości zapewnienia usług opiekuńczych przez jej syna.
Kolegium nie znalazło podstaw do uznania zarzutów skarżącej, że sfałszowano protokół aktualizacji wywiadu środowiskowego, brak też podstaw do twierdzeń, że potwierdzano w nim nieprawdę. Skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia dodatkowych uwag na piśmie, z czego skorzystała. Skarżąca odmówiła podpisania aktualizacji wywiadu bez podania przyczyny, co mogłoby prowadzić do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na art. 107 ust. 4a, czy art. 11 ust. 2 ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca stwierdziła, że decyzja o odmowie przyznania usług opiekuńczych jest dowolna. Zarzuciła organom "fałsz w decyzjach w zakresie jej sytuacji życiowej, w tym zdrowotnej, oraz fałsz w zakresie informacji udzielonych podczas aktualizacji wywiadu". Ponowiła zawarty w odwołaniu zarzut, że aktualizacja wywiadu narusza prawo. Zarzuciła rownież, że Prezes Kolegium bezzasadnie nie wyłączył członków Kolegium od orzekania w tej sprawie. Zarzuty te skarżąca powtórzyła w piśmie procesowym z dnia 24 października 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano w odpowiedzi, że rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 13 lutego 2016 r. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Prezes odmówił wyłączenia członków Kolegium K. A. i Z. C., stwierdzając brak podstaw do ich wyłączenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, którym oddalił skargę, już na wstępie stwierdził, że skarga jest całkowicie nieuzasadniona. Sąd wskazał, że w myśl art. 50 ust. 1 ustawy osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 ustawy).
Sąd analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy doszedł do przekonania, że skarżącej nie można zaliczyć do osób samotnych w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy. Zawarcie w tym przepisie warunku, że osoba nie pozostaje w związku małżeńskim, należy odczytywać w ten sposób, że osoba ta nie posiada małżonka, który może udzielić jej pomocy. Małżonek pozostający w separacji nie zawsze zatem jest osobą samotną w rozumieniu tego przepisu. Jak prawidłowo zaś wskazały organy, skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze w domu, w którym jest zainstalowane centralne ogrzewanie, które dogrzewa również pokój męża, zamieszkującego w tym samym budynku. Mąż, z którym pozostaje w separacji, udziela jej jednak pomocy i wsparcia w życiu codziennym i sprawach urzędowych. Wprawdzie zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem częściowej opieki osób drugich, jednak nie wyklucza to uznania go za osobę, która może zapewnić jej pomoc w niezbędnym zakresie.
Skarżąca ma również syna, który zobowiązany jest do świadczeń alimentacyjnych wobec niej. Pomoc ta może polegać nie tylko na osobistej pieczy nad rodzicami, ale także wyrażać się - mając na względzie zamieszkiwanie w większej odległości od miejsca zamieszkania rodziców - w udzielaniu rodzicom wsparcia finansowego przez opłacenia osoby, która będzie wyręczać go w tych czynnościach.
Skarżąca jest osobą przewlekle chorą, systematycznie przyjmuje lekarstwa, jest pod stałą opieką lekarską. Niemniej jednak jest osobą sprawną, nie ma poważniejszych problemów z poruszaniem się, a pewne ograniczenia fizyczne, na które się uskarża, mieszczą się w granicach normy wiekowej. Wynika to wprost z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 4 grudnia 2015 r., w którym stwierdzono, że skarżąca nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił następnie, że pomoc społeczna ma charakter jedynie subsydiarny, to jest uzupełniający w stosunku do obowiązku samodzielnego rozwiązywania przez osoby i rodziny własnych problemów życiowych. Pomoc ta nie służy wyręczaniu podmiotów ubiegających się o jej udzielenie z obowiązku własnej aktywności, ale ma na celu wspomaganie ich we własnych działaniach zmierzających do zapewnienia im życia w godnych warunkach.
W konkluzji Sąd stwierdził, że niewadliwe ustalenia poczynione przez organy administracji, których skarżąca w toku postępowania skutecznie nie podważyła, wskazują, że jej stan zdrowia oraz sytuacja osobista nie uzasadniają przyznania jej usług opiekuńczych.
Za niezasadny uznał Sąd zarzut niewydania z urzędu postanowienia o wyłączeniu członków kolegium, gdyż nie było ku temu żadnych podstaw. Również skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności uzasadniających wyłączenie tych osób od udziału w sprawie. Niezależnie od tego wskazał, że na skutek wniosku skarżącej Prezes SKO w Lublinie wydał postanowienie, którym odmówił wyłączenia dwóch członków składu orzekającego, stwierdzając brak podstaw do ich wyłączenia, ponieważ nie zaistniały okoliczności wywołujące wątpliwości odnośnie do ich bezstronności. Według Sądu nie budzi również zastrzeżeń prawidłowość sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 17 grudnia 2015 r., w tym prawdziwość zawartych w tym dokumencie twierdzeń. Nie ma podstaw do uznania, że pracownik organu zamieścił w nim nieprawdziwe dane. Skarżąca zarzucając organom fałszowanie dowodów w sytuacji, gdy jej sytuację osobistą oceniają niezgodnie z jej oczekiwaniami, w żaden sposób nie precyzuje, na czym miałoby polegać zarzucane przez nią fałszerstwo w zakresie ustalenia stanu zdrowia jej i jej męża.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.).
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wyznaczonego z urzędu w ramach prawa pomocy, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 października 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej pełnomocnik najpierw zarzucił naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, z którego wynika, że istnieją dowody co do których należało się wypowiedzieć, tj. zaświadczenie lekarskie z dnia 21 czerwca 2016 r., co w konsekwencji spowodowało nierzetelne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego.
Następnie pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organy art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 ustawy, poprzez nieprzeprowadzenie wywiadu z sąsiadami skarżącej, nieustalenie realnych możliwości pomocy wynikających z obowiązku alimentacyjnego spoczywającego na mężu i synu skarżącej, mimo że było to niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W granicach podstawy naruszenia prawa materialnego pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3 w związku z art. 50 ust. 2 i 3 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do odmowy przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych, w sytuacji gdy skarżąca spełniała przesłanki do przyznania takiej pomocy.
W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę i nie odniósł się do przedłożonego zaświadczenia lekarskiego z dnia 21 czerwca 2016 r., z którego wynika, iż wskazana jest codzienna pomoc skarżącej przez inne osoby w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, takich jak prowadzenie gospodarstwa domowego, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie, obsługa kotła węglowego w sezonie grzewczym oraz zapewnienie kontaktu z otoczeniem. Sąd nie wziął pod uwagę, że organy rozpoznając wniosek oparły się wyłącznie na wywiadzie środowiskowym. Nie przeprowadzono zaś stosownego wywiadu wśród sąsiadów, którzy niewątpliwie posiadają cenne informacje na temat stanu zdrowia skarżącej, a także tego czy radzi sobie samodzielnie. Nie przesłuchały syna skarżącej, z góry zakładając, że jest on zobowiązany do udzielania wsparcia znajdującym się w niedostatku rodzicom.
Nie ustalono jaka jest jego sytuacja zdrowotna i materialna, czy jest w stanie wypełniać ciążący na nim obowiązek alimentacyjny. Sąd przyjmując, że mąż skarżącej powinien udzielać jej pomocy, nie wziął pod uwagę, że ma stwierdzony umiarkowany stopień niepełnosprawności i również wymaga częściowo opieki innych osób.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej pochodną błędnie ustalonego stanu faktycznego było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zachodziły przesłanki do odmowy przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do postawionych w tej skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy przyjęty przez wojewódzki sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, względnie że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji tego stanu pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).
Oceniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w punkcie wyjścia przyjdzie zauważyć, że użyty w tym przepisie zwrot, że "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd orzeka w oparciu o materiał dowodowy zawarty nie tylko w aktach administracyjnych przedstawionych sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, ale również w aktach sądowych w razie przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. daje zaś sądowi możliwość przeprowadzenia takiego dowodu, z urzędu lub na wniosek strony, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zawsze jest to jednak dowód uzupełniający materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym i utrwalony w przedstawionych aktach administracyjnych.
Pełnomocnik skarżącego czyniąc Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut niewypowiedzenia się co do treści zaświadczenia lekarskiego z dnia 21 czerwca 2016 r. przede wszystkim nie zadbał, by pośród podstaw kasacyjnych przywołać art. 106 § 3 p.p.s.a. i na tej podstawie wywodzić, że przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu (zaświadczenia lekarskiego) było niezbędne dla ustalenia właściwej podstawy faktycznej. Było to konieczne także z tego powodu, że zaświadczenie lekarskie wydane zostało już po podjęciu zaskarżonej decyzji, nie mogło być więc znane orzekającym w sprawie organom administracji.
Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli dysponował materiałem dowodowym obrazującym sytuację osobistą i zdrowotną skarżącej, który pozwalał na ocenę poprawności rozumowania organów administracji, czemu zresztą dał wyraz w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. W szczególności materiałem takim było orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] grudnia 2015 r. o zaliczeniu skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności oraz wywiad środowiskowy, w tym po jego aktualizacji dokonanej w dniu 17 grudnia 2016 r. przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N.. Wnoszący skargę kasacyjną nie uprawdopodobnił w sposób graniczący z pewnością, że treść zaświadczenia lekarskiego mogłaby podważyć wnioski Sądu pierwszej instancji wypływające z wyników dokonanej kontroli w oparciu o wskazany materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy ograniczenie się jedynie do postawienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest niewystarczającego dla uznania jego zasadności i skuteczności.
Nie znajduje usprawiedliwienia kolejny zarzut procesowy zmierzający do wykazania niekompletności materiału dowodowego do ustalenia zakresu pomocy udzielanej skarżącej przez jej męża oraz wywiązywania się przez syna skarżącej z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Należy więc podkreślić, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca jest osobą schorowaną, jednakże stwierdzony u niej stopień niepełnosprawności, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie powoduje konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. To ustalenie Sądu w pełni koresponduje z aktualnym orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Dalsze ustalenia Sądu, że skarżąca porusza się samodzielnie po mieszkaniu i nie ma problemów z wykonywaniem czynności niezbędnych do samodzielnej egzystencji, a nadto że otrzymuje niezbędną pomoc ze strony męża, z którym żyje w separacji, oraz sąsiadki znajduje potwierdzenie w treści wywiadu środowiskowego. W skardze kasacyjnej nie podważa się już prawidłowości sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, zawierającego wszystkie niezbędne informacje na temat sytuacji osobistej skarżącej.
W pełni należy się zgodzić z poglądem Sądu pierwszej instancji co do rozumienia sposobu wspierania skarżącej przez jej męża. Fakt separacji małżonków nie oznacza, że mąż skarżącej zwolniony jest od obowiązku udzielenia pomocy żonie, wskazał już na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1843/15. Zgodnie bowiem z art. 61⁴ § 3 i 4 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682, zwanej dalej k. r. i o.), jeżeli wymagają tego względy słuszności, także małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy, a do obowiązku dostarczania środków utrzymania przez jednego z małżonków pozostających w separacji drugiemu stosuje się co do zasady odpowiednio przepisy art. 60 k.r.i o. Zgodnie z tym co powiedziano, mąż skarżącej w niezbędnym zakresie udziela skarżącej pomocy. Nie do podważenia jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że także syn skarżącej zobowiązany jest do udzielania wsparcia obu rodzicom, nie tylko więc skarżącej.
Obciąża go wszak wzglądem nich obowiązek alimentacyjny, a zatem obowiązek dostarczania im środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków utrzymania (art. 128 k.r. i o.). Okoliczność, że nie zamieszkuje wspólnie z rodzicami nie zwalnia go z tej powinności, natomiast fakt, że skarżąca nie oczekuje od niego żadnej pomocy, co oświadczyła pracownikowi socjalnemu przeprowadzającemu wywiad środowiskowy, nie oznacza jeszcze, że należało przyjąć, iż zwolniony jest z ciążącego na nim obowiązku. W skardze kasacyjnej nie wskazuje się na żadne okoliczności pozwalające na podanie w wątpliwość ustaleń Sądu, że syn skarżącej jest w stanie wypełniać swój obowiązek alimentacyjny. Także w toku postępowania administracyjnego nie naprowadzono takich okoliczności, przerzucanie na organ ciężaru dowodowego w tym zakresie nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia.
Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do wysnucia wniosku, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do załatwienia sprawy i nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, wskazanym w skardze kasacyjnej, stąd zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. (pomijając już kwestię, że są to przepisy wzajemnie się wykluczające) w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 ustawy okazał się całkowicie chybiony.
W konsekwencji nie mógł odnieść zamierzonego celu zarzut naruszenia art. 50 ust. 2 i 3 ustawy, gdyż poczynione ustalenia upoważniały do uznania, że odpowiada prawu zaskarżona decyzja, którą odmówiono przyznania skarżącej usług opiekuńczych.
W związku z powyższym skarga kasacyjna podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącej z urzędu. Wniosek ten, zważywszy na treść art. 254 § 1 p.p.s.a., rozpozna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.