Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.oddalił skargę D.G.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po rozpoznaniu odwołania D.G., utrzymało w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] listopada 2016 r. o cofnięciu D.G. uprawnienia kategorii B ([...] -04-2013) i prawa jazdy nr [...] do czasu przedłożenia badań o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.); dalej ustawa, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega kierujący motorowerem, pojazdami silnikowym lub tramwajem, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu.
Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na badanie lekarskie, jeżeli kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
D.G., ostateczną decyzją Starosty G. z dnia [...] lipca 2016 r., został skierowany na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w związku z kierowaniem pojazdem po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol. Został przy tym prawidłowo pouczony, że na badanie należy zgłosić się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G.w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. W wyniku przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2016 r. badania lekarskiego uprawniony lekarz z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G.orzekł o istnieniu u D.G.przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii AM, Al, A2, A, BI, B, B+E, T. Na skutek wniosku strony o przeprowadzenie ponownego badania doszło do weryfikacji przywołanego orzeczenia lekarskiego. Uprawniony lekarz Instytutu Medycyny Pracy w Ł. w dniu [...] listopada 2016 r. również orzekł o istnieniu u D.G.przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania tymi pojazdami.
Organ odwoławczy, odnosząc się do zawartego w odwołaniu argumentu o uzyskaniu poza postępowaniem pozytywnego dla strony zaświadczenia lekarskiego, wskazał, że orzeczenie lekarskie musi spełniać wymogi wyrażone w przepisach, a zatem musi być wydane nie tylko przez uprawnionego lekarza, ale również przez uprawnioną jednostkę. Badania przeprowadzone w tym trybie jednoznacznie wskazują na istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez stronę. Powyższych ustaleń nie podważa inne orzeczenia lekarskie, którym legitymowała się strona w toku postępowania administracyjnego, bowiem orzeczenia to wydane zostało przez lekarza z Poradni Medycyny Pracy, nie zaś Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Nie stanowi ono zatem skutecznego przeciwdowodu dla ostatecznego orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy, gdyż nie zostało wydane zgodnie z wymogami określonymi w przepisach.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.wniósł D.G..
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.wskazał, że w myśl art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem przez daną osobę.
Celem tego przepisu jest wykluczenie z ruchu drogowego osób, które nie powinny kierować pojazdami z uwagi na przeciwwskazania medyczne (zdrowotne). Jego treść wskazuje jednoznacznie na obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli organ ustali, że zostało wydane ostateczne orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że orzeczenie lekarskie wydane na podstawie ustawy jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., stanowiąc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą. Orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem wymagające wiedzy specjalnej jest wydawane w trybie przewidzianym przepisami ustawy i może podlegać weryfikacji tylko w ramach tej procedury.
Z przepisów ustawy wynika wprost, że dokonywanie oceny istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostało przekazane wyłącznie upoważnionym do tego lekarzom, wojewódzkim ośrodkom medycyny pracy oraz podmiotom medycznym enumeratywnie wymienionym w § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. z 2017 r. poz. 250), dalej rozporządzenie.
Tryb postępowania w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami został uregulowany w ww. rozporządzeniu. W przypadku skierowania kierowcy na badania na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy takie badania są przeprowadzone we właściwym terytorialnie wojewódzkim ośrodku medycyny pracy (§ 10 ust. 1 rozporządzenia), zaś organem odwoławczym od orzeczenia wydanego w takim ośrodku jest jeden z podmiotów enumeratywnie wymienionych w § 11 ust. 2 lit. c) rozporządzenia.
Na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Przedstawiona powyżej procedura jest określona w sposób precyzyjny przez wskazane przepisy, zaś ostateczność orzeczenia uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego świadczy o tym, że nie są dopuszczalne żadne środki odwoławcze od tego orzeczenia w normalnym toku postępowania.
Sąd I instancji uznał zatem za trafny pogląd organów, że wydane w tym trybie orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są bowiem związane takim orzeczeniem i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią takiego orzeczenia.
Jak wynika z akt wydane w opisanym trybie orzeczenia uprawnionych w myśl § 10 rozporządzenia lekarzy, najpierw z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, a następnie Instytutu Medycyny Pracy w Ł., zgodnie stwierdziły istnienie przeciwwskazań do kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.z dnia 5 lipca 2017 r. skargę kasacyjną wniósł D.G.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1/ art. 103 ust.1 pkt 1 lit. a) ustawy w związku z art. 7 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do wyrażenia poglądu, że organ administracji, w przypadku przedstawienia mu orzeczenia lekarskiego stwierdzającego przeciwwskazania do kierowania pojazdami, jest związany treścią tego orzeczenia i nie jest władny do weryfikacji tego dokumentu, a wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami ma w tym przypadku charakter wyłącznie formalny, pomimo że zasady wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. wynika konieczność podejmowania przez organ administracji wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, a obowiązek weryfikacji dowodów aktualizuje się w szczególności w przypadku przedłożenia przez stronę dowodów pozwalających na odmienną ocenę stanu faktycznego sprawy, 2/ art. 79 ust. 7 ustawy, poprzez błędną interpretację pojęcia "ostateczności" orzeczenia wydanego przez uprawnionego lekarza, w szczególności poprzez utożsamianie niezaskarżalności tego orzeczenia przy pomocy środków odwoławczych z niemożnością weryfikacji treści tego orzeczenia w toku prowadzonego postępowania, zwłaszcza w przypadku, gdy strona przedstawia późniejsze orzeczenie lekarskie dotyczące tej samej sprawy o treści odmiennej, konsekwencją czego winna być dalsza dowodowa weryfikacja zebranych w sprawie dowodów.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej całość swojej argumentacji opiera na przekonaniu, że złożenie przez skarżącego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] września 2016 r. o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami przez D.G., wydanego przez lekarza z Poradni Medycyny Pracy, uprawnionego do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców, oznaczało dla organu orzekającego o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami konieczność oceny tego dokumentu jako dowodu w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej przedstawienie tego orzeczenia lekarskiego powinno doprowadzić do weryfikacji orzeczeń lekarskich o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami przez D.G., sporządzonych w sprawie na skutek wydania przez Starostę G. decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. o skierowaniu D.G.na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i będących podstawą do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy – a więc orzeczenia z dnia [...] sierpnia 2016 r. lekarza z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G.i wydanego na skutek wniosku o przeprowadzenie ponownego badania orzeczenia z dnia [...] listopada 2016 r. lekarza z Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dr. med. [...] w Ł. Argumentacja taka nie może jednak przynieść oczekiwanego rezultatu.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę prawną, że ani Starosta Gorzowski, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.nie uchybiły obowiązującym przepisom, przyjmując, że w toku postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami organy są związane treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, a zatem nie mogą one dokonywać kontroli zasadności takiego orzeczenia oraz weryfikować okoliczności objętych jego treścią. W konsekwencji, zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy, organy zobowiązane są do cofnięcia kierowcy uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli orzeczenie zostało wydane przez lekarza uprawnionego do przeprowadzania badań lekarskich osób kierujących pojazdami i jest orzeczeniem ostatecznym. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dwoma orzeczeniami lekarskimi z dnia [...] sierpnia 2016 r. i z dnia[...] listopada 2016 r. u D.G.stwierdzono bowiem przeciwwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdów. Orzeczenia te wystawione zostały przez uprawnionych lekarzy, spełniających wymagania określone w 77 ust. 1 ustawy.
Powyższe orzeczenia nie mogły być zwalczane w sposób sugerowany przez autora skargi kasacyjnej. Kontrola merytoryczna omawianych orzeczeń jest możliwa tylko w szczególnej procedurze przewidzianej w ustawie. Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia wynika, że dokonywanie ocen istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i kierowców w przypadku kierującego motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli kierował pojazdem w stanie po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu – a więc w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, zostało przekazane wyłącznie uprawnionym lekarzom z wojewódzkich ośrodków medycyny pracy (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy i § 10 ust. 1 rozporządzenia).
Z kolei przeprowadzenie badań w trybie odwoławczym powierzono jednostkom o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne, czyli podmiotom medycznym enumeratywnie wymienionych w § 11 pkt 2 rozporządzenia. Tego rodzaju regulacja dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie kierowców, oznacza, że na potrzeby postępowania prowadzonego przez organy administracji w celu kontroli uprawnień do prowadzenia pojazdów, nie jest dopuszczalne przeprowadzenie badań medycznych wskazanych osób w inny sposób. W szczególności nie jest możliwa weryfikacja treści orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, poprzez dopuszczenie orzeczenia wydanego wprawdzie przez uprawnionego lekarza, ale sporządzonego poza trybem określonym w ustawie i rozporządzeniu. Skoro bowiem D.G. prowadził samochód osobowy po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, to właściwą jednostką do przeprowadzenia stosownych badań był Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G.(właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kierowcy), a także jednostka wskazana w § 11 pkt 2 rozporządzenia – w niniejszej sprawie Instytut Medycyny Pracy im. [...] w Ł. (lit. b).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.nie miał tym samym podstaw do uchylenia kontrolowanej decyzji. Zatem zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy w związku z art. 7 k.p.a. uznać należy za chybiony.
Także zarzut naruszenia art. 79 ust. 7 ustawy, w myśl którego orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne, jest nieskuteczny. Przepis ten bowiem oznacza, że orzeczenie lekarskie wydane po ponownym badaniu nie może już być weryfikowane. Skoro bowiem w przepisach prawa zamknięta została możliwość kontroli merytorycznej takiego orzeczenia, to tym bardziej nie może takiej roli pełnić orzeczenie lekarskie uzyskane poza przewidzianym w przepisach trybem
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.