Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Gd 47/23, po rozpoznaniu skargi F. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, w pkt 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do rozpoznania odwołania F. S. z dnia 4 października 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w pkt 2. stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. przyznał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego F. S. sumę pieniężną w wysokości 500 zł, w pkt 4. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego F. S. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 149 § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy, tj. uznaniu bezczynności organu za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, która nie wypełniała warunków określonych przez jej hipotezę, to jest bezczynność organu administracji publicznej nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do błędnej kwalifikacji prawnej stwierdzonej w sprawie bezczynności organu;
- - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wywiedzionej z tego przepisu normy, w szczególności naruszenie w sprawie ustawowych terminów załatwienia sprawy nie było efektem celowych, niedbałych, czy lekkomyślnych działań organu oraz nie skutkowało zawinioną przez organ szkodą, czy krzywdą po stornie Skarżącego, a przyznana kwota w żaden sposób nie przyczyni się do usprawnienia postępowania organu, czy zapobieżenia przypadkom bezczynności w przyszłości, co doprowadziło do błędnych ocen w zakresie zasadności przyznania od organu dla Skarżącego określonej sumy pieniężnej;
- - art. 141 § 4 w zw. z art, 149 § 2 p.p.s.a. poprzez brak wystarczających ustaleń co do okoliczności wpływających na zasadność i wysokość przyznanej na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyznania Skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w tej części, w której Sąd stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku) oraz w części, w której przyznaje skarżącemu sumę pieniężną (pkt 3 wyroku).
Skarżący kasacyjnie organ uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a., nie zgodził się z oceną, że doszło do bezczynności w stopniu rażącym. Podnosił przy tym, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z k.p.a. z przyczyn od niego niezależnych, wskazując na braki kadrowe związane ze znacznym corocznym wzrostem spraw wpływających do organu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zatem, że skarżący nie kwestionuje, iż nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z k.p.a., lecz wskazuje na okoliczności uzasadniające (usprawiedliwiające) wydanie decyzji ze znacznym opóźnieniem.
W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do oceny Sądu I instancji dotyczącej określenia bezczynności, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa. Zatem dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.
W rozpoznawanej sprawie odwołanie skarżącego wpłynęło do organu 28 października 2022 r. Pismem z 9 listopada 2022 r. SKO wezwało skarżącego do uzupełnienia braków odwołania, a 23 listopada 2022 r. wskazane braki zostały uzupełnione. Ponaglenie do organu wpłynęło 13 lutego 2023 r. Natomiast odwołanie zostało rozpoznane 28 marca 2023 r., a więc po upływie ponad czterech miesięcy od jego uzupełnienia i już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (skarga została wniesiona za pośrednictwem organu w dniu 10 marca 2023 r. – data stempla pocztowego). W kontrolowanej sprawie o rażącym uchybieniu zasadom praworządności świadczy zatem to, że organ dopiero po ponad czterech rozpoznał złożone do niego odwołanie, pomimo że rozstrzygnięcie powinno być wydane po miesiącu.
Tym samym, organ kilkukrotnie przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, który zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w sprawie odwoławczej winien wynieść miesiąc od dnia otrzymania odwołania. Sytuacja, w której organ kilkukrotnie przekracza termin ustawowy - co jest wynikiem jego bierności w rozstrzygnięciu sprawy, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.
W odniesieniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności braków kadrowych organu, to podkreślić należy, że do okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu nie zalicza się problemów organizacyjnych, takich jak obciążenie ilością spraw, czy braków kadrowych, ponieważ nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, postawę organu oraz brak racjonalnych i uzasadnionych przyczyn tak długiej zwłoki w załatwieniu sprawy, Sąd I instancji zasadnie orzekł o tym, że bezczynność organu miała w niniejszej sprawie charakter rażący, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może również uwzględnić zarzutu naruszenia art.149 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy orzekł o wysokości przyznanej sumy. Przepis ten nie uzależnia zastosowania przewidzianych w nim środków prawnych od wniosku strony, gdyż pozwala w ty zakresie działać sądowi z urzędu. Przepis ten nie wymaga także ustalenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, albo od utrzymywania się stanu bezczynności także w dacie rozpoznawania skargi przez WSA.
W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny powinien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Jednocześnie należy zastrzec, że z analizowanego przepisu nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd powinien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18 publik. CBOSA).
Mając na względzie, że czas oczekiwania skarżącego na rozpoznanie odwołania w sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego został przez organ przekroczony ponad czterokrotnie w stosunku do terminu kodeksowego oraz fakt wcześniejszego orzekania w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy, jak również brak wypełnienia obowiązków wynikających z art. 36 § 1 k.p.a., Sąd I instancji uznał, że tak długi stan niepewności stworzony przez organ uzasadnia przyznanie skarżącemu rekompensaty w kwocie 500 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego przez okres wskazany w wyroku). Uwzględniając natomiast maksymalną możliwą do zasądzenia w tej sprawie wysokość sumy pieniężnej, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, jest kwotą proporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej bezczynności.
Skoro fakt bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie został skutecznie podważony, podobnie - jak i wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., to zarzut dotyczący błędnego ustalenia podstaw do przyznania sumy jest niezasadny. Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej bezczynności oraz zasadnie ocenił podstawy do przyznania sumy pieniężnej.
Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FSP 8/09, CBOSA). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Także okoliczność, że organ nie podziela dokonanej przez WSA wykładni prawa nie świadczy o naruszeniu wskazanego przepisu.
Końcowo należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wnioskiem zawartym w tej skardze. Stosownie do regulacji art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli strona wnosząca tę skargę zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie powyższe przesłanki warunkujące dopuszczalność rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zostały spełnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.