Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1262/157, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę T.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, dalej jako "KGP", z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:
- I) prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", przez jego niewłaściwe zastosowanie, "skutkujące uznaniem, że organ administracyjny prawidłowo, powołując się na tę podstawę prawną, zwolnił skarżącego ze służby uznając, że została spełniona przesłanka "ważnego interesu służby", uzasadniająca przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków";
- II) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 w zw. z 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., przez "naruszenie reguł kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku w postaci braku oceny poczynionych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych pod względem ich zgodności z prawem i braku stanowiska, które ustalenia organu zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie, braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i braku jego właściwej oceny, a zwłaszcza stanowiska w kwestii pominięcia zaoferowanego przez skarżącego dowodu w postaci zeznań świadka w osobie J.J., wskazującego na naruszenie procedur związanych z pobraniem broni indywidualnej od żony skarżącego i braku możliwości przypisania skarżącemu nieprawidłowości w przechowywaniu broni, co wskazuje na zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz podniesionych przez skarżącego naruszeń przepisów prawa, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie w mocy rozstrzygnięć organów obu instancji obarczonych tak istotnymi naruszeniami, sprawując tym samym niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przy jednoczesnym nie zastosowaniu środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości".
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie celem jej ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz od organu administracyjnego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego skarżącego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stanowisko sądu pierwszej instancji jest pobieżne i tendencyjne, bowiem sąd ten bezkrytycznie przyjął stanowisko organu administracyjnego, które z kolei było oparte o wybrany materiał dowodowy, zinterpretowany na jego niekorzyść. Skarżący wskazał na rozbieżności i różne wersje zdarzenia drogowego z [...] grudnia 2016 r., dotyczącego możliwości spowodowania przez niego kolizji na drodze publicznej w stanie nietrzeźwości. W kwestii zaś nieprawidłowego przechowywania broni służbowej wskazał, że jego zdaniem ukrywając broń indywidualną wraz z amunicją w swojej sypialni, w trudno dostępnym miejscu (pod materacem) spełnił wymogi konieczne do zabezpieczenia tejże broni przed dostępem do niej osób nieuprawnionych. Uznał przy tym, że swoje uprawnienia służbowe przekroczył funkcjonariusz policji w osobie J.J., żądając od M.B. (żony skarżącego) wydania broni służbowej wraz z amunicją mimo, iż nie miała ona prawa dotykać broni i wykonać polecenia tegoż funkcjonariusza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
W zarzutach naruszenia przepisów postepowania skarżący wskazał na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. art. 134 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Po pierwsze wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dzieli się na litery, skarga kasacyjna nie wskazuje, którą jednostkę redakcyjną (literę) skarżący kasacyjnie ma na myśli. Po drugie przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie wykazała takie naruszenia prawa, o czym poniżej.
Skarżący kasacyjnie powiązał zarzut z naruszeniem przepisów p.p.s.a. z przepisami k.p.a. Wskazać więc należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.
Wskazać należy, skuteczne powoływanie się na naruszenie procedury administracyjnej wymaga wykazania, że uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która podnosi taki argument. Zatem zarzut naruszenia przepisów k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie procedurze mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W art. 75 § 1 k.p.a. prawodawca stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Natomiast według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 k.p.a. formułuje zasadę swobodnej oceny dowodów, w myśl której Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia powołanych przepisów dotyczy oceny feralnego zdarzenia z udziałem skarżącego, które miało miejsce w nocy [...] grudnia 2016 r. oraz okoliczności odebrania broni palnej w mieszkaniu Skarżącego. Odnosząc się do oceny tego zdarzenia przez organy Policji i Sąd I instancji podzielić należy stanowisko, że skarżący będąc – jak sam podaje – długoletnim funkcjonariuszem Policji, a więc doświadczonym, zachował się w sposób wybitnie nieodpowiedzialny. Pozwolił bowiem kierować pojazdem przez osobę, której absolutnie nie znał. Nie wiedział on również przede wszystkim, czy K.W. był trzeźwy w tym momencie, bowiem po pierwsze samo zapytanie się go o ten fakt jest zdecydowanie niewystarczające, zaś on sam nie mógł tej okoliczności właściwie ocenić np. wyczuwając woń alkoholu u K.W., ponieważ nie był trzeźwy, gdyż jak podał w piśmie z dnia 15 stycznia 2017 r., razem z J.G. "po zaparkowaniu i wyłączeniu silnika, nie opuszczając samochodu, spożyliśmy alkohol w postaci zakupionej uprzednio butelki wódki.
Alkohol ten spożyliśmy bezpośrednio wypijając go z butelki. Nie wypiliśmy całej zawartości. Następnie udaliśmy się pieszo do mieszczącego się opodal lokalu rozrywkowego. (...) Wewnątrz spożyłem alkohol w postaci piwa w ilości 2 – 3 butelek o pojemności 0,5 litra". Zatem cechowała go w tym momencie daleko posunięta beztroska, która to cecha stoi w wyraźnej kolizji z postulatem i nakazem godnego zachowania się w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro Policji. Sam to zresztą przyznał w tym samym piśmie stwierdzając, że "Jedyne co mogę sobie zarzucić to lekkomyślne udzielenie mojego pojazdu osobie mi nieznanej (....)".
Zatem trafna jest przyjęta ocena, że skarżący uczestnicząc w tym zdarzeniu, zachował się w sposób wysoce nieodpowiedzialny. Było to zdarzenie, w którym doszło do naruszenia przepisów prawa – przepisów ruchu drogowego. Sposób zachowania skarżącego na miejscu zdarzenia, od momentu przybycia funkcjonariuszy Policji, był co najmniej dziwny. Uciekał on z miejsca zdarzenia, odmawiał poddania się badaniom na zwartość alkoholu (karty 11, 119 v. akt postępowania). Niezależnie od powyższego wykazano wadliwe przechowywanie broni służbowej przez skarżącego, w postaci pistoletu wraz z 32 sztukami amunicji w sypialni własnego domu, pod materacem na łóżku, którego to faktu skarżący nie neguje.
Skarżący kwestionuje, że w sprawie nie przesłuchano świadka J.J. na okoliczność odbioru broni służbowej od żony skarżącego. W świetle okoliczności sprawy nie można uznać, że uchybienie to mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Okoliczności odebrania i sposobu przechowania broni nie kwestionuje sam skarżący, potwierdzają zeznania jego żony oraz notatka J.J. na okoliczność odbioru broni (k.15 akt administracyjnych). Sposób przechowania broni, niezgodny z prawem, jak również okoliczność jej odebrania nie są w sprawie sporne zatem uchybienie to nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.
Nie sposób też podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie w zakresie oceny zeznań świadka P.M., policjanta który pierwszy przybył na miejsce zdarzenia. Przede wszystkim nie można dopatrzeć się sprzeczności w ocenie zdarzenia przedstawianej przez tego funkcjonariusza. Funkcjonariusz ten wskazał, że skarżący oddalał się z miejsca zdarzenia, w związku z powyższym funkcjonariusz podjął za nim pościg pieszo i zatrzymał Skarżącego. Świadek ów zeznał także, że Skarżący mówił niewyraźnie i czuć było od niego woń alkoholu (karta 120 i 120 v. akt postępowania)
Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia powołanego przepisu połączono z naruszeniem przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest pozbawione elementów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi.
Nie zawiera zaś wad uniemożliwiających dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku tegoż sądu oraz nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia.
W ocenie NSA również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie mógł zostać uwzględniony. Chociaż zawarte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pojęcie "ważnego interesu służby" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym, to jednak z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. Pozwala organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, aby w konsekwencji mogły one zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Ustawodawca dostrzega zatem potrzebę ochrony interesu społecznego jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.
Dodatkowo w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, iż pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Realizacja zadań stawianych Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji wymaga bowiem, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w tej formacji. Policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych dyskwalifikują jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować.
Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim przestrzegać prawo. Powinny one cieszyć się autorytetem w społeczeństwie, respektować zasady współżycia społecznego i dotrzymywać roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Osoby te muszą znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o łamanie prawa, czy też naruszanie norm społecznych.
W przedmiotowej sprawie słusznie oceniono, iż pozostawanie w służbie skarżącego, narusza ważny interes służby. Zasadnie zatem zastosowano art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Uzasadniając bowiem zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskazano na naruszenie przez niego przepisów dotyczących sposobu przechowywania broni i utratę nieskazitelnego charakteru przez skarżącego wskutek nagannego zachowania feralnej nocy.
Reasumując okoliczności przytoczone przez sąd pierwszej instancji oraz organy administracji, pozwalały na przyjęcie, że skarżący kasacyjnie utracił przymioty niezbędne do kontynuowania służby w Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było uzasadnione, zaś zarzuty postawione w skardze kasacyjnej należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.